都說(shuō)“民告官”難，難到什么地步？古時(shí)是“窮不跟富斗，富不與官爭(zhēng)”，告官？難以想象的事。后來(lái)我們有了《行政訴訟法》，“民告官”被制度化為“民告官府”，也得到了認(rèn)可和支持。但在行政訴訟的實(shí)踐中，這種官司依然很難，有人總結(jié)了“四難”——立案難、取證難、判決難、執(zhí)行難。從流程上看，這是從頭難到了尾。
舉例而言，湖南臨武因當(dāng)?shù)匦Q瓜農(nóng)鄧正加是在沖突中“突然倒地死亡”而引發(fā)了全國(guó)輿論大嘩。7月20日下午，臨武縣對(duì)“瓜農(nóng)之死”啟動(dòng)了問(wèn)責(zé)機(jī)制，決定免去鄒紅衛(wèi)的城管局黨組副書(shū)記職務(wù)。然而鄒紅衛(wèi)的城管局副書(shū)記只是“兼職”，他的主職為臨武縣法院黨組成員、副院長(zhǎng)，分管行政庭、計(jì)生、非訴執(zhí)行等工作。當(dāng)法院副院長(zhǎng)兼任城管局領(lǐng)導(dǎo)，即便有涉及城管的案子告到了法院又怎樣？案子還沒(méi)審，程序正義就丟了。每有這樣的個(gè)案討論，都會(huì)有輿情將化解之道寄托于異地管轄。這也是目前最具可操作性的解決方案了。
如我們所知，行政訴訟的管轄原則是“原告就被告”為主，也就是“由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄”。這種就地、就近的管轄原則，本意在于便利民眾提起訴訟，也便于訴訟參與人參與訴訟，進(jìn)而便于法院查明事實(shí)。若沒(méi)有其他因素的考量，“原告就被告”應(yīng)該是最經(jīng)濟(jì)、最有效率的管轄原則。
基于“司法地方化”、“司法行政化”和基層黨政機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)實(shí)，在被告“地盤(pán)”上開(kāi)審容易使司法公正受到干擾。這又在客觀上堵塞了民眾就行政案件尋求司法救濟(jì)的管道?？傮w看來(lái)，“民告官”的原告勝訴率較低，案結(jié)事不了的情況屢屢發(fā)生，司法公正與司法公信因此備受質(zhì)疑。
為了避免“司法地方化”和“司法行政化”，行政訴訟法也規(guī)定了“指定管轄”（第22條）和“提級(jí)管轄”（第23條）作為“原告就被告”的補(bǔ)充。前者是指“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄”，后者是指“上級(jí)法院有權(quán)審判下級(jí)法院管轄的第一審行政案件”。
但對(duì)于上訴審法院和其他法院來(lái)說(shuō)，既然受訴法院在處理這些“民告官”的官司中遭遇了這難那難，案子多半也不好弄。本著“多一事不如少一事”的潛規(guī)則，哪怕是對(duì)自己方便管轄和適宜指令管轄的案子也普遍采取推諉塞責(zé)、能躲就躲。
為了便于《行政訴訟法》中的“指定管轄”得到貫徹，進(jìn)而有效解決行政訴訟中的各種“難”，努力確保司法公正，從7月22日起，廣東省江門(mén)市法院系統(tǒng)開(kāi)始試行“行政訴訟相對(duì)集中管轄”。該市江海區(qū)、鶴山市、臺(tái)山市、恩平市的“民告官”行政訴訟案，分別劃歸蓬江、新會(huì)、開(kāi)平法院。這一新辦法，得到了學(xué)界的普遍肯定。
行政訴訟的“異地管轄”之所以要“相對(duì)集中”，這可能也是考慮了“司法公正”與“司法效率”的平衡。
對(duì)于司法而言，效率和公正缺一不可?！斑t來(lái)的正義非正義”，訴訟不能過(guò)分延遲，因此效率是司法必然的追求。但，沒(méi)有公正的效率又有何意義可言？那些因質(zhì)疑司法不公而在法院終審判決之后，仍年復(fù)一年堅(jiān)持上訪的訪民，他們的付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了當(dāng)初因“本地管轄”所節(jié)省的時(shí)間、精力以及物質(zhì)利益。同時(shí)，法院也一樣在飽嘗“訟累”與“訪累”，因?yàn)樯嬖A上訪還是要轉(zhuǎn)回原審法院處理。
效率與公正理當(dāng)有一個(gè)平衡。當(dāng)效率與公正發(fā)生沖突，就應(yīng)以公正優(yōu)先，兼顧效率。過(guò)去交通不便，本地管轄對(duì)于便利訴訟進(jìn)行，保障意義更大。今天，立體交通網(wǎng)已然覆蓋全國(guó)絕大部分區(qū)域。地市之下的“異地”，多數(shù)都可控制在幾十分鐘車程。公民要向政府機(jī)關(guān)討一個(gè)說(shuō)法，不會(huì)在乎多付出這點(diǎn)時(shí)間。這只要想想那么多不遠(yuǎn)千里也要趕赴北京去上訪的訪民就知道了。
江門(mén)法院的行政訴訟異地管轄實(shí)踐，直指司法公正的軟肋。通過(guò)“相對(duì)集中管轄”，便于發(fā)揮行政庭法官的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，兼顧效率。我們理當(dāng)對(duì)這樣的制度實(shí)踐樂(lè)觀其成。需要提醒的就是，司法改革中的基層實(shí)踐，常常出現(xiàn)“熱熱鬧鬧開(kāi)幕，冷冷清清退場(chǎng)”。期望這次能夠在上下聯(lián)動(dòng)中，避免以往的教訓(xùn)。
舉例而言，湖南臨武因當(dāng)?shù)匦Q瓜農(nóng)鄧正加是在沖突中“突然倒地死亡”而引發(fā)了全國(guó)輿論大嘩。7月20日下午，臨武縣對(duì)“瓜農(nóng)之死”啟動(dòng)了問(wèn)責(zé)機(jī)制，決定免去鄒紅衛(wèi)的城管局黨組副書(shū)記職務(wù)。然而鄒紅衛(wèi)的城管局副書(shū)記只是“兼職”，他的主職為臨武縣法院黨組成員、副院長(zhǎng)，分管行政庭、計(jì)生、非訴執(zhí)行等工作。當(dāng)法院副院長(zhǎng)兼任城管局領(lǐng)導(dǎo)，即便有涉及城管的案子告到了法院又怎樣？案子還沒(méi)審，程序正義就丟了。每有這樣的個(gè)案討論，都會(huì)有輿情將化解之道寄托于異地管轄。這也是目前最具可操作性的解決方案了。
如我們所知，行政訴訟的管轄原則是“原告就被告”為主，也就是“由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄”。這種就地、就近的管轄原則，本意在于便利民眾提起訴訟，也便于訴訟參與人參與訴訟，進(jìn)而便于法院查明事實(shí)。若沒(méi)有其他因素的考量，“原告就被告”應(yīng)該是最經(jīng)濟(jì)、最有效率的管轄原則。
基于“司法地方化”、“司法行政化”和基層黨政機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)實(shí)，在被告“地盤(pán)”上開(kāi)審容易使司法公正受到干擾。這又在客觀上堵塞了民眾就行政案件尋求司法救濟(jì)的管道?？傮w看來(lái)，“民告官”的原告勝訴率較低，案結(jié)事不了的情況屢屢發(fā)生，司法公正與司法公信因此備受質(zhì)疑。
為了避免“司法地方化”和“司法行政化”，行政訴訟法也規(guī)定了“指定管轄”（第22條）和“提級(jí)管轄”（第23條）作為“原告就被告”的補(bǔ)充。前者是指“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄”，后者是指“上級(jí)法院有權(quán)審判下級(jí)法院管轄的第一審行政案件”。
但對(duì)于上訴審法院和其他法院來(lái)說(shuō)，既然受訴法院在處理這些“民告官”的官司中遭遇了這難那難，案子多半也不好弄。本著“多一事不如少一事”的潛規(guī)則，哪怕是對(duì)自己方便管轄和適宜指令管轄的案子也普遍采取推諉塞責(zé)、能躲就躲。
為了便于《行政訴訟法》中的“指定管轄”得到貫徹，進(jìn)而有效解決行政訴訟中的各種“難”，努力確保司法公正，從7月22日起，廣東省江門(mén)市法院系統(tǒng)開(kāi)始試行“行政訴訟相對(duì)集中管轄”。該市江海區(qū)、鶴山市、臺(tái)山市、恩平市的“民告官”行政訴訟案，分別劃歸蓬江、新會(huì)、開(kāi)平法院。這一新辦法，得到了學(xué)界的普遍肯定。
行政訴訟的“異地管轄”之所以要“相對(duì)集中”，這可能也是考慮了“司法公正”與“司法效率”的平衡。
對(duì)于司法而言，效率和公正缺一不可?！斑t來(lái)的正義非正義”，訴訟不能過(guò)分延遲，因此效率是司法必然的追求。但，沒(méi)有公正的效率又有何意義可言？那些因質(zhì)疑司法不公而在法院終審判決之后，仍年復(fù)一年堅(jiān)持上訪的訪民，他們的付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了當(dāng)初因“本地管轄”所節(jié)省的時(shí)間、精力以及物質(zhì)利益。同時(shí)，法院也一樣在飽嘗“訟累”與“訪累”，因?yàn)樯嬖A上訪還是要轉(zhuǎn)回原審法院處理。
效率與公正理當(dāng)有一個(gè)平衡。當(dāng)效率與公正發(fā)生沖突，就應(yīng)以公正優(yōu)先，兼顧效率。過(guò)去交通不便，本地管轄對(duì)于便利訴訟進(jìn)行，保障意義更大。今天，立體交通網(wǎng)已然覆蓋全國(guó)絕大部分區(qū)域。地市之下的“異地”，多數(shù)都可控制在幾十分鐘車程。公民要向政府機(jī)關(guān)討一個(gè)說(shuō)法，不會(huì)在乎多付出這點(diǎn)時(shí)間。這只要想想那么多不遠(yuǎn)千里也要趕赴北京去上訪的訪民就知道了。
江門(mén)法院的行政訴訟異地管轄實(shí)踐，直指司法公正的軟肋。通過(guò)“相對(duì)集中管轄”，便于發(fā)揮行政庭法官的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，兼顧效率。我們理當(dāng)對(duì)這樣的制度實(shí)踐樂(lè)觀其成。需要提醒的就是，司法改革中的基層實(shí)踐，常常出現(xiàn)“熱熱鬧鬧開(kāi)幕，冷冷清清退場(chǎng)”。期望這次能夠在上下聯(lián)動(dòng)中，避免以往的教訓(xùn)。
