發(fā)文機(jī)關(guān)國家衛(wèi)生健康委員會(huì)
發(fā)文日期2020年07月22日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2020年07月22日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
委員您好：
您提出的《關(guān)于取消國家醫(yī)改中“兩票制”和限制配送商數(shù)量的提案》收悉，根據(jù)我委工作職能，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、 工作現(xiàn)狀和進(jìn)展情況
（一）“兩票制”政策出臺(tái)的背景。
藥品流通覆蓋了從生產(chǎn)商到患者之間的全過程，壓縮環(huán)節(jié)、提高效率是各國藥品流通體系發(fā)展的基本方向。由于歷史原因，我國藥品流通領(lǐng)域“多小散亂差”的狀況一直沒有得到根本改觀，藥品流通鏈條長、流通秩序混亂，掛靠經(jīng)營、過票洗錢、帶金銷售等問題突出。這些亂象相互作用、相互影響，推高了藥品價(jià)格，助長了醫(yī)藥購銷腐敗行為，給政府、社會(huì)和個(gè)人造成很大的損失。解決這些積弊已久的問題，必須通過醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動(dòng)改革，重拳出擊，加快治亂步伐。2016年，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，原國務(wù)院醫(yī)改辦會(huì)同原國家衛(wèi)生計(jì)生委等8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）的通知》（國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），規(guī)定在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”，即藥品從生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機(jī)構(gòu)開一次發(fā)票。《通知》提出，“為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫(yī)藥儲(chǔ)備藥品，可實(shí)行特殊處理；對(duì)于麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經(jīng)營，仍按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”；“藥品流通企業(yè)為特別偏遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配送藥品，允許在“兩票制”基礎(chǔ)上再開一次藥品購銷發(fā)票”，確保達(dá)到既解決藥品流通領(lǐng)域突出問題，又保證藥品供應(yīng)等目的。
（二）進(jìn)展和成效。
《通知》印發(fā)后，各地把藥品購銷“兩票制”作為深入推進(jìn)醫(yī)改的重要抓手，認(rèn)真研究制定“兩票制”實(shí)施方案，積極推動(dòng)政策落地。2017年底前，所有?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均出臺(tái)操作性文件，11個(gè)綜合醫(yī)改試點(diǎn)省份和200個(gè)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市率先推行“兩票制”，政策總體運(yùn)行平穩(wěn)。我委高度關(guān)注政策實(shí)施及影響情況，2018年委托有關(guān)研究機(jī)構(gòu)開展了政策及其影響評(píng)估。評(píng)估認(rèn)為：
1.政策出臺(tái)時(shí)機(jī)成熟。一是隨著現(xiàn)代醫(yī)藥企業(yè)的發(fā)展，一些藥品生產(chǎn)企業(yè)自建營銷網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)自發(fā)形成“兩票制”。二是一批大型藥品流通企業(yè)通過兼并重組，流通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步健全，基本覆蓋到全國地市級(jí)層面和部分縣級(jí)層面，為推行“兩票制”提供了條件。三是國外經(jīng)驗(yàn)表明，藥品成為醫(yī)療機(jī)構(gòu)成本后，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府調(diào)節(jié)綜合作用，流通鏈條通常會(huì)壓縮為“兩票”模式。歐美多數(shù)國家政府通過限制藥品流通環(huán)節(jié)的利潤率，推動(dòng)“兩票制”和直銷格局的形成。四是三明市以及福建省已分別在全市和全省范圍內(nèi)推行“兩票制”多年，藥品流通中間環(huán)節(jié)逐漸壓縮，流通市場(chǎng)得到凈化，藥品虛高價(jià)格不斷降低，產(chǎn)生了很好效果，取得了成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。五是隨著2016年?duì)I改增（營業(yè)稅改增值稅）的全面推開，票據(jù)管理更加規(guī)范，為推行“兩票制”創(chuàng)造了有利條件。
2.改革預(yù)期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。一是減少了藥品流通環(huán)節(jié)，提高了流通效率。二是流通秩序不斷規(guī)范，市場(chǎng)環(huán)境逐步凈化，原來靠過票洗錢的所謂藥品流通公司明顯減少。三是助推藥品企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，行業(yè)集中度穩(wěn)步提高，信譽(yù)度高、規(guī)范性強(qiáng)、終端覆蓋廣的大型藥品流通企業(yè)市場(chǎng)占有率不斷提升，據(jù)醫(yī)藥流通行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2018年底，排名前五的醫(yī)藥流通企業(yè)市場(chǎng)占有率已達(dá)到40%，比實(shí)施“兩票制”前提高了4個(gè)百分點(diǎn)。四是便于加強(qiáng)藥品監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)藥品質(zhì)量、價(jià)格可追溯，保障群眾用藥安全。
二、 關(guān)于所提建議的答復(fù)
我們同意您提出的關(guān)于合理評(píng)估“兩票制”政策利弊的建議，一是該政策的階段性目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，即壓縮流通環(huán)節(jié)、規(guī)范流通秩序；二是2018年，國務(wù)院進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革，組建國家醫(yī)保局，負(fù)責(zé)制定藥品招標(biāo)采購政策并監(jiān)督實(shí)施等工作；三是當(dāng)前公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購形式發(fā)生變化，2018年底，國務(wù)院部署開展國家組織藥品集中采購和使用試點(diǎn)工作，今后更多藥品將被納入集采，成為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購的主要方式。集采藥品由中標(biāo)企業(yè)自己或委托流通企業(yè)配送醫(yī)療機(jī)構(gòu)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“兩票制”目標(biāo)，有的甚至實(shí)現(xiàn)了“一票制”。因此，為適應(yīng)新形勢(shì)、新變化，應(yīng)再次開展政策評(píng)估。
三、 下一步工作目標(biāo)和規(guī)劃
下一步，我委將持續(xù)關(guān)注“兩票制”政策執(zhí)行情況，配合有關(guān)部門適時(shí)開展政策評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定政策走向，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該取消的取消。配合有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)藥品和醫(yī)療器械的質(zhì)量監(jiān)管，推動(dòng)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，進(jìn)一步凈化流通環(huán)境，使企業(yè)投入更多精力用于研發(fā)創(chuàng)新，提高藥品質(zhì)量水平，逐步健全藥品供應(yīng)保障制度。
感謝您對(duì)衛(wèi)生健康工作的關(guān)心和支持。
國家衛(wèi)生健康委
2020年7月22日
