梅某榮訴東臺市民政局行政許可及一并審查規(guī)范性文件案-違法設(shè)定行政許可條件的行政行為應(yīng)予撤銷
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-004-003
關(guān)鍵詞
行政/行政許可/規(guī)范性文件/司法審查/違法設(shè)定/行政許可條件/合法性依據(jù)/撤銷
基本案情
梅某榮購置了車輛從事殯葬服務(wù)，未能領(lǐng)取殯葬營運證（又稱殯葬專用服務(wù)車輛許可證）。2014年3月25日，梅某榮向東臺市民政局提出關(guān)于申請公開政府信息申請表。2014年4月4日，東臺市民政局作出《關(guān)于梅某榮申請信息公開的答復(fù)》，告知梅某榮申請殯葬營運證時，須提供居民身份證、駕駛證、行駛證、所在鎮(zhèn)（區(qū)、場）民政辦劃定殯葬車服務(wù)區(qū)域意見等。2014年4月22日，東臺市民政局作出《關(guān)于梅某榮申請殯葬車輛服務(wù)證一事的通知》，告知梅某榮缺少書面申請書、戶籍所在地（某鎮(zhèn)）出具的已劃定服務(wù)區(qū)域的意見以及梅某榮駕駛該服務(wù)車輛的駕駛證，上述材料盡快向東臺市民政局補充。2014年9月6日，梅某榮向東臺市民政局郵寄申請報告附頭灶鎮(zhèn)政府答復(fù)意見，要求東臺市民政局為其辦理殯葬營運證。2014年9月24日，東臺市民政局工作人員口頭答復(fù)梅某榮，告知梅某榮缺少頭灶鎮(zhèn)政府的明確意見，其購買的殯葬專用車不符合要求，不能辦理殯葬營運證，鑒于梅某榮購車的特殊情況，梅某榮所購車輛可暫作為副車使用。梅某榮不服，于2014年12月24日提起行政訴訟。2015年3月10日，江蘇省東臺市人民法院作出（2015）東行初字第0005號行政判決書，責(zé)令東臺市民政局于判決生效后三十日內(nèi)對梅某榮的申請作出行政行為。梅某榮、東臺市民政局雙方均未提出上訴。2015年5月4日，東臺市民政局作出《關(guān)于梅某榮申請殯葬車輛服務(wù)證一事的答復(fù)》，要求梅某榮盡快向東臺市民政局補充所屬鎮(zhèn)劃定的區(qū)域服務(wù)范圍的明確意見。梅某榮不服，遂提起行政訴訟，請求法院判決確認(rèn)東臺市民政局作出的上述答復(fù)違法，并對東臺市民政局作出答復(fù)所依據(jù)的《關(guān)于規(guī)范全市殯葬車輛營運管理的意見》合法性進(jìn)行審查。2015年11月2日，東臺市人民政府作出《關(guān)于公布市各部門規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知》，該通知以違反《行政許可法》規(guī)定為由，決定廢止《關(guān)于規(guī)范全市殯葬車輛營運管理的意見》。
江蘇省東臺市人民法院于2016年3月1日作出（2015）東行初字第0126號行政判決：撤銷東臺市民政局2015年5月4日作出的《關(guān)于梅某榮申請殯葬車輛服務(wù)證一事的答復(fù)》。宣判后，雙方均未上訴，判決已經(jīng)生效。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：《中華人民共和國行政許可法》第十七條規(guī)定，除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。據(jù)此，《中華人民共和國行政許可法》是禁止法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章以外的規(guī)范性文件設(shè)定行政許可的?！睹裾块T實施行政許可辦法》第二條規(guī)定，民政部門實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國行政許可法》及有關(guān)法律、法規(guī)和本辦法的規(guī)定?！稓浽峁芾項l例》第十三條規(guī)定，遺體處理必須遵守下列規(guī)定：（一）運輸遺體必須進(jìn)行必要的技術(shù)處理，確保衛(wèi)生，防止污染環(huán)境；……第十六條規(guī)定，火化機、運尸車、尸體冷藏柜等殯葬設(shè)備，必須符合國家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。禁止制造、銷售不符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的殯葬設(shè)備?！督K省殯葬管理辦法》第五條規(guī)定，殯儀館是專門從事遺體的運送、防腐、整容、冷藏和火化等殯葬業(yè)務(wù)的服務(wù)單位。其他單位和個人未經(jīng)縣級以上民政部門批準(zhǔn)，不得從事上述殯葬服務(wù)業(yè)務(wù)。根據(jù)上述規(guī)定，其他單位和個人從事殯葬服務(wù)業(yè)務(wù)須經(jīng)縣級以上民政部門批準(zhǔn)，并未要求其從事殯葬專用車業(yè)務(wù)服務(wù)必須提供所屬鎮(zhèn)劃定的區(qū)域服務(wù)范圍的意見。
因此，本案梅某榮申請辦理殯葬營運證，東臺市民政局應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政許可法》《民政部門實施行政許可辦法》《殯葬管理條例》和《江蘇省殯葬管理辦法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批，而不得增設(shè)其他許可條件。本案中，東臺市民政局適用《關(guān)于規(guī)范全市殯葬車輛營運管理的意見》作出了被訴答復(fù)，該意見第三條“依據(jù)市相關(guān)規(guī)定，所有殯葬專用車須按所屬鎮(zhèn)（區(qū)、場）劃定的區(qū)域服務(wù)范圍并報民政局審定后從事營運”的規(guī)定，并無上位法的依據(jù)，東臺市民政局以此要求梅某榮提交所在鎮(zhèn)區(qū)域范圍意見，屬于違反上位法規(guī)定增設(shè)的行政許可條件，被訴答復(fù)適用法律、法規(guī)錯誤。江蘇省東臺市人民法院遂判決撤銷該答復(fù)。
裁判要旨
1.法院可以依申請對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查。行政訴訟法第五十三條規(guī)定的“可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”是指以被訴行政行為為基礎(chǔ)的一并審查。如果起訴人直接起訴要求法院對某規(guī)范性文件單獨進(jìn)行審查，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律釋明，經(jīng)釋明，起訴人堅持訴訟的，未立案的裁定不予立案，已立案的裁定駁回起訴。
2.法院一并審查規(guī)范性文件后，不宜直接對規(guī)范性文件作出否定性評價。從行政訴訟法第六十四條規(guī)定可以看出，法律并未賦予法院對規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查后可以直接作出否定性評價，只是不作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)，法院仍然要對被訴行政行為進(jìn)行審查判斷，如被訴行政行為除該規(guī)范性文件外并無其他合法性依據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)撤銷被訴行政行為。法院雖然不能直接對規(guī)范性文件進(jìn)行否定性評價，但可以口頭或書面形式向制定機關(guān)或其上級機關(guān)提出司法建議。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第53條、第64條、第70條第2項
一審：江蘇省東臺市人民法院（2015）東行初字第0126號行政判決（2016年3月1日）
