陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案
（檢例第49號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟?環(huán)境保護(hù)?依法全面履職
【要旨】
行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時(shí)，雖有履職行為，但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職目的的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟。
【基本案情】
2014年5月，陜西長(zhǎng)青能源化工有限公司（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)青能化）年產(chǎn)60萬噸甲醇工程項(xiàng)目建成，并經(jīng)陜西省環(huán)境保護(hù)廳審批投入試生產(chǎn)至2014年12月31日。2014年11月24日，陜西省發(fā)布《關(guān)中地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值》地方標(biāo)準(zhǔn)，燃煤鍋爐顆粒物排放限值為20mg/m3，自2015年1月1日起實(shí)施。長(zhǎng)青能化試生產(chǎn)期間，燃煤鍋爐大氣污染物排放值基本處于地方標(biāo)準(zhǔn)20mg/m3以上，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)50mg/m3以下。
2015年1月1日，長(zhǎng)青能化試生產(chǎn)期滿后未停止生產(chǎn)且燃煤鍋爐顆粒物排放值持續(xù)在20mg/m3以上50mg/m3以下。
2015年7月7日，陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局（以下簡(jiǎn)稱鳳翔分局）向長(zhǎng)青能化下達(dá)《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，責(zé)令其限期改正生產(chǎn)甲醇環(huán)保違規(guī)行為，否則將予以高限處罰。長(zhǎng)青能化沒有整改到位，鳳翔分局未作出高限處罰。2015年11月18日，鳳翔分局向長(zhǎng)青能化下達(dá)《行政處罰決定書》，限其于一個(gè)月內(nèi)整改到位，并處以5萬元罰款。但該企業(yè)并未停止甲醇項(xiàng)目生產(chǎn)，顆粒物超標(biāo)排放問題依然沒有得到有效解決，對(duì)周圍大氣造成污染。
【訴前程序】
2015年11月下旬，陜西省寶雞市人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)鳳翔分局可能有履職不盡責(zé)的情況，遂指定鳳翔縣人民檢察院開展調(diào)查。鳳翔縣人民檢察院查明：長(zhǎng)青能化超期試生產(chǎn)且顆粒物超標(biāo)排放，而鳳翔分局雖對(duì)長(zhǎng)青能化作出行政處罰，但未依法全面履職。2015年12月3日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔分局發(fā)出《檢察建議書》，建議其依法履職，督促長(zhǎng)青能化上線治污減排設(shè)備，確保環(huán)保達(dá)標(biāo)。
2016年1月4日，鳳翔分局書面回復(fù)鳳翔縣人民檢察院稱：2015年12月24日對(duì)長(zhǎng)青能化下達(dá)《責(zé)令限制生產(chǎn)決定書》，責(zé)令該公司限產(chǎn)。2015年12月30日作出《排污核定與排污費(fèi)繳納決定書》，對(duì)長(zhǎng)青能化2015年10月至12月間顆粒物超標(biāo)排放加收排污費(fèi)。
針對(duì)鳳翔分局回復(fù)意見，鳳翔縣人民檢察院進(jìn)一步查明：鳳翔分局作出責(zé)令限制生產(chǎn)決定、加收排污費(fèi)等措施后，長(zhǎng)青能化雖然按要求限制生產(chǎn)，但其治污減排設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目未正式投入使用，顆粒物排放依然超過限值。
【訴訟過程】
鑒于檢察建議未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效果，2016年5月11日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔縣人民法院提起行政公益訴訟。鳳翔縣人民法院受理后，認(rèn)為符合起訴條件，但不宜由鳳翔縣人民法院管轄。經(jīng)向?qū)氹u市中級(jí)人民法院請(qǐng)示指定管轄，2016年5月13日，寶雞市中級(jí)人民法院依法裁定本案由寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院管轄。2016年11月10日，寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院對(duì)本案公開開庭審理。
（一）法庭調(diào)查
出庭檢察人員宣讀起訴書，請(qǐng)求：1. 確認(rèn)鳳翔分局未依法全面履職的行為違法；2. 判令鳳翔分局依法全面履行職責(zé)，督促長(zhǎng)青能化采取有效措施，確保顆粒物排放符合標(biāo)準(zhǔn)。
鳳翔分局答辯狀稱其對(duì)企業(yè)采取了行政處罰、責(zé)令限制生產(chǎn)等措施，已經(jīng)全面履行職責(zé)。訴訟前，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)不需要再提起訴訟。
法庭舉證、質(zhì)證階段，圍繞鳳翔分局是否依法全面履行法定職責(zé)，出庭檢察人員出示了鳳翔分局行政職責(zé)范圍的依據(jù)，2015年1月1日至2016年5月8日長(zhǎng)青能化顆粒物排放數(shù)據(jù)等證據(jù)。證明截至提起訴訟前，長(zhǎng)青能化濕電除塵系統(tǒng)沒有竣工驗(yàn)收并且顆粒物依然超標(biāo)排放，持續(xù)給周圍大氣環(huán)境造成污染問題沒有徹底解決。
鳳翔分局針對(duì)起訴書，提交了對(duì)長(zhǎng)青能化日常監(jiān)管的表格及2015年7月以來對(duì)長(zhǎng)青能化作出的各類處罰文書等證據(jù)材料，證明已經(jīng)依法全面履行了對(duì)相對(duì)人的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。
針對(duì)鳳翔分局提出的證據(jù)，出庭檢察人員認(rèn)為，其只能證明鳳翔分局對(duì)長(zhǎng)青能化作出了行政處罰，但不能證明依法全面履職并實(shí)現(xiàn)了履職目的。訴訟前，長(zhǎng)青能化排放仍存在不達(dá)標(biāo)的情況。
（二）法庭辯論
出庭檢察人員指出，鳳翔分局未依法全面履職主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是鳳翔分局未依法監(jiān)管相對(duì)人嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、施工、使用“三同時(shí)”的規(guī)定。長(zhǎng)青能化的環(huán)境保護(hù)設(shè)施雖然與建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工，但并未同時(shí)使用。
二是鳳翔分局初期未采取有效措施對(duì)長(zhǎng)青能化違法排放顆粒物的行為作出處理。自2015年1月1日起，長(zhǎng)青能化顆粒物排放濃度均超過20mg/m3的標(biāo)準(zhǔn)，最高達(dá)72mg/m3。鳳翔分局卻未采取有效行政監(jiān)管措施予以處置，直到2015年7月7日才對(duì)顆粒物超標(biāo)排放違法行為作出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》。
三是鳳翔分局未依法全面運(yùn)用監(jiān)管措施督促長(zhǎng)青能化糾正違法行為。長(zhǎng)青能化在收到《環(huán)境違法行為限期改正通知書》后兩個(gè)月內(nèi)未按要求整改到位，鳳翔分局未采取相應(yīng)措施作出高限處罰。
鳳翔分局答辯稱：已履行了法定職責(zé)，多次對(duì)長(zhǎng)青能化作出行政處罰，顆粒物超標(biāo)排放是由于地方標(biāo)準(zhǔn)的變化。2016年3月27日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)無需提起訴訟。
針對(duì)鳳翔分局答辯，檢察機(jī)關(guān)提出辯論意見：對(duì)于長(zhǎng)青能化的排污行為，鳳翔分局雖有履職行為，但履職不盡責(zé)。一是作出的5萬元罰款不是高限處罰。二是按照相關(guān)規(guī)定，在地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)。三是2016年3月27日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)上線運(yùn)行，但顆粒物排放數(shù)據(jù)仍不穩(wěn)定，仍有不達(dá)標(biāo)的問題。四是訴訟中，鳳翔分局于2016年5月16日才作出按日連續(xù)處罰的行政處罰，對(duì)長(zhǎng)青能化違法行為罰款645萬元。
2016年8月22日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備經(jīng)評(píng)估正式投入運(yùn)行，經(jīng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)，長(zhǎng)青能化顆粒物排放已持續(xù)穩(wěn)定符合國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)。2016年12月20日，檢察機(jī)關(guān)撤回了第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，即督促長(zhǎng)青能化采取有效措施，確保顆粒物排放達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。
（三）審理結(jié)果
2016年12月28日，陜西省寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院作出一審判決，確認(rèn)被告鳳翔分局未依法全面履行對(duì)相對(duì)人長(zhǎng)青能化環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為違法。
【指導(dǎo)意義】
訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序。辦理公益訴訟案件，要對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，圍繞行政機(jī)關(guān)不依法履職或者不全面履職行為的客觀表現(xiàn)、主觀過錯(cuò)、與國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭受侵害后果的關(guān)系以及相關(guān)的法律依據(jù)、政策要求、文件規(guī)定等全面收集、固定證據(jù)，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上依法提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法、依法履職。行政機(jī)關(guān)未在檢察建議要求的期限內(nèi)依法全面履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍然遭受侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起公益訴訟。
對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的判斷和認(rèn)定，應(yīng)以法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對(duì)照行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)雖然采取了部分行政監(jiān)管或者處罰措施，但未依法全面運(yùn)用或者窮盡行政監(jiān)管手段制止違法行為，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)沒有得到有效糾正的，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法全面履職。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十五條第二款
《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第五條、第七條、第四十三條、第九十九條
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十一條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第五條、第十條
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十五條、第二十條第一款
《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》第十四條、第十七條第三款
《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》
《關(guān)中地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值》
