《刑事審判參考》（2009年第6輯，總第71輯）
[第594號]廖某1貪污、受賄案-村民小組長在特定情形下屬于“其他依照法律從事公務的人員”
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二、主要問題
如何判斷村民小組長在何種情形下屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”?
三、裁判理由
農(nóng)村村民小組組長及其工作人員，如果是在協(xié)助人民政府從事行政管理]二作，應當屬于“其他依照法律從事公務的人員”。
刑法第九十三條第二款規(guī)定：“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論?！睂τ诖迕裎瘑T會等村基層組織人員在從事哪些工作時屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，根據(jù) 2000 年全國人大常委會《關(guān)于(中華人民共和國刑法)第九十三條第二款的解釋》(以下簡稱《立法解釋》)的規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事所列七項行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，然而，對村基層組織人員的范圍，《立法解釋》并未明確。
本案中，被告人廖某1系金堂縣趙鎮(zhèn)十里社區(qū)三組副組長，并非村委會的成員，其是否屬于“村基層組織人員”是本案定性的焦點問題。對此，在審理中存在不同意見：一種意見認為，根據(jù)罪刑法定原則，在對刑法作擴張解釋時，不應當作出對被告人不利的適用解釋， 從而將《立法解釋》中的“村民委員會等村基層組織”擴張至“村民小組”，將“村民委員會等村基層組織人員”擴張至“村民小組工作人員”；另一種意見認為，由于村民小組等組織事實上也在一定情形下協(xié)助人民政府政府工作，《立法解釋》中表述的“村民委員會等村基層組織”，不應僅局限于村民委員會等村級組織，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的村民小組也應當屬于“村基層組織”的范圍，從事具體協(xié)助工作的村民小組組長等工作人員，也應當屬于《立法解釋》所指“村基層組織人員”的范圍。
我們認為，村民小組是村民委員會下設的從事自治管理、生產(chǎn)經(jīng)營的組織，屬于村基層組織，事實上也會在一定情形下協(xié)助人民政府政府工作，且單純根據(jù)《立法解釋》的規(guī)定，不能得出村民小組組長及其工作人員不屬于“村民委員會等村基層組織人員”的結(jié)論，理由在于：第一，從《立法解釋》的規(guī)定看，用的是“村民委員會等村基層組織人員”，由字面解釋可以得出，這里的村基層組織并不限于村民委員會，因為《立法解釋》規(guī)定中有“等”這種未盡兜底性表述用語。第二，從《立法解釋》出臺的背景看，針對的是當時司法機關(guān)反映比較突出、亟待解決的村黨支部、村委會、村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟合作社等掌管村經(jīng)濟活動的組織人員發(fā)生問題的情況，因為這些組織中的人員在農(nóng)村中掌握一定權(quán)力、可能從事協(xié)助政府從事行政管理工作，所以《立法解釋》采取了“村民委員會等村基層組織人員”的表述。第三，《立法解釋》之所以將此類人員在一定情況下認定為“其他依照法律從事公務的人員”，其主要根據(jù)就在于其從事了協(xié)助政府從事行政管理工作，也即從事了一定公務，而不是其具有何種身份。從現(xiàn)實情況看，我國農(nóng)村的基層組織比較多，除村黨支部、村委會、村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)外，還有團支部、民兵排、村民小組和各種協(xié)會等，上述各種組織均可能在一定情形下協(xié)助政府從事行政管理工作，而這種情形下與村黨支部、村委會等組織人員協(xié)助政府從事行政管理工作在性質(zhì)上并無本質(zhì)不同，理應同等視為從事公務。第四，司法實踐中，事實上已將農(nóng)村村民小組組長及工作人員納入了村基層組織人員范圍。1996 年《最高人民法院關(guān)于村民小組組長利用職務便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》規(guī)定：“對村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為，應當依照刑法第二百七十一條第一款的規(guī)定，以職務侵占罪定罪處罰?！币来伺鷱偷木?，顯然已將村民小組視為一種法律上的實體，究其性質(zhì)而言應屬于村基層組織，而其組長、副組長及其工作人員，也就理應評價為村基層組織人員。
進一步講，判斷村民小組組長及其工作人員是否屬于“其他依照法律從事公務的人員”，關(guān)鍵應從其是否“依照法律從事公務”這一國家工作人員的本質(zhì)屬性來考察，這是刑法第九十三條第二款作此規(guī)定的根據(jù)，而不能簡單地從外在身份來判斷。只要其具有某個村基層組織工作人員的身份，而又協(xié)助政府從事了一定的行政管理工作，那么其就屬于“其他依照法律從事公務的人員”。
具體而言，《立法解釋》對“村民委員會等村基層組織”在何種情形下屬于“其他依照法律從事公務的人員”的規(guī)定，主要是基于國家工作人員的本質(zhì)屬性和我國農(nóng)村工作的現(xiàn)實情況。國家的正常管理活動，是通過國家政治、經(jīng)濟、文化等各部門的國家工作人員依法履行職務，即依法從事公務來實現(xiàn)的。依法從事公務，是指國家工作人員，依照法律規(guī)定的職責和權(quán)能，按照法定程序，代表國家進行的具有國家管理性質(zhì)的活動。根據(jù)我國憲法規(guī)定，村民委員會并非我國的政權(quán)組織，也不是基層政權(quán)的派出機構(gòu)，而是一個基層群眾自治組織，其基本職責是通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督” 方式來管理行政村的集體性事務。作為群眾性的自治組織，村民委員會本身沒有管理社會事務的職責與權(quán)能，其工作人員不具備從事公務人員的主體身份與資格。但是，法律賦予村民委員會的職能，并不只是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，還有協(xié)助人民政府開展工作的職能?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第四條第二款規(guī)定，“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作”，雖然只是簡單規(guī)定了村民委員會有協(xié)助鄉(xiāng)級人民政府開展工作的職責，但從我國的立法來看，有幾十部法律及規(guī)范性文件，對村民委員會的協(xié)助職責予以規(guī)定，協(xié)助的范圍涉及計劃生育、婚姻登記、代繳個人所得稅、義務獻血、土地征用、救災救濟等。村民委員會組成人員雖然在法律上不直接行使行政管理權(quán)力，但這些行政權(quán)的行使卻離不開村民委員會的協(xié)助。當村民委員會從事協(xié)助鄉(xiāng)級人民政府有關(guān)行政管理工作時，村民委員會被賦予了相應的職責與權(quán)能，其工作人員相應被賦予了從事相關(guān)公務的身份與權(quán)利資格，他們的活動就是依照法律從事公務的活動。村民小組是村民委員會下設的從事自治管理、生產(chǎn)經(jīng)營的組織。在實際工作中，村民委員會除將自治管理職權(quán)交由下設的村民小組等組織行使外，還經(jīng)常將協(xié)助人民政府的某些行政管理工作，如救災救濟款物的管理與發(fā)放、土地補償費用的管理、計劃生育工作等行政管理事務，直接交由村民小組等下設的組織來具體完成。村民小組等在具體承擔這些工作時，實際上被賦予了相應的行政管理權(quán)能，村民小組組長等工作人員由此所進行的活動．就是在以人民政府的名義，依法執(zhí)行職務的活動，這種情形下， 村民小組工作人員理應是“其他依照法律從事公務的人員”，這并不是對刑法的擴張解釋。
綜上，對農(nóng)村基層組織組成人員，不能簡單地從外在身份來判斷其是否為國家工作人員，而應當主要從其是否“依照法律從事公務” 這一國家工作人員的本質(zhì)屬性來進行判斷。如果其從事的僅是集體經(jīng)濟組織中的事務，由于村民自治范圍內(nèi)的村、組集體事務不屬于公務的范疇，就不能以國家工作人員論；如果其從事的是行政管理事務， 其工作則體現(xiàn)了政府對社會的組織、管理職能，就是在依法從事公務， 就應當屬于“其他依照法律從事公務的人員”的范圍，以國家工作人員論。
具體到本案，趙鎮(zhèn)人民政府受上級人民政府的委托開展“干道 2 號”項目的征地拆遷安置工作，雖然征地拆遷安置工作不在《立法解釋》列明的六項具體行政管理工作中，但根據(jù)《征用土地公告辦法》第十一條有關(guān)征地補償、安置方案經(jīng)批準后，由有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施的規(guī)定，征地拆遷安置工作具有政府管理性質(zhì)，應當屬于《立法解釋》第一款第(七)項所規(guī)定的“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”的范圍。被告人廖某1基于村民小組副組長的特定身份，應趙鎮(zhèn)人民政府的要求和村委會的指派，在征地拆遷行政管理工作中，具體從事的被拆遷戶資料收集、統(tǒng)計上報，指認被拆遷房屋及附屬物，帶領(lǐng)拆遷工作人員丈量、核實被拆遷房屋及附屬物等協(xié)助工作，均是協(xié)助人民政府從事的行政管理工作。因此，被告人廖某1在從事上述協(xié)助工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，應當以國家工作人員論。在從事上述公務活動過程中，被告人廖某1利用協(xié)助拆遷安置工作的便利，虛構(gòu)被拆遷戶及其房屋的情況．騙取拆遷安置補償費 18 840 元非法據(jù)為己有；接受被拆遷人之請，為其謀取非法利益，收受其金錢 12 000 元．已分別構(gòu)成了貪污罪、受賄罪。
綜上，金堂縣人民法院準確把握了國家工作人員從事公務的本質(zhì)屬性，正確界定了“其他依照法律從事公務人員”的范圍，作出認定被告人廖某1的行為構(gòu)成貪污罪、受賄罪的判決是正確的。
(撰稿：四川省金堂縣人民法院張順強王曉燕審編：最高人民法院刑二庭 苗有水)
