濰坊市某置業(yè)有限公司訴安丘市人民政府履行行政協(xié)議案-行政協(xié)議履行的審查與認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-018-005
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/行政協(xié)議/行政優(yōu)益權(quán)/合同效力/稅收優(yōu)惠
基本案情
2005年9月13日，山東省安丘市人民政府（以下簡稱安丘市政府）與萊蕪某鋼鐵有限公司（以下簡稱某鋼鐵公司）簽訂《安丘市長安路改造及沿街房屋開發(fā)建設(shè)項目合同書》（以下簡稱《合同書》），以開展安丘市長安路改造及沿街房屋開發(fā)建設(shè)項目工作，《合同書》共九條，分別對規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)的基本要求、合作及投資建設(shè)方式、房屋拆遷及補償安置工作、政策優(yōu)惠、甲方（安丘市政府）的權(quán)利和義務(wù)、乙方（某鋼鐵公司）的權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任、生效時間等事項作出了約定。根據(jù)《合同書》第二條的規(guī)定，甲方把該項目作為安丘市城市建設(shè)重點工程，并成立工程指揮部負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，安排人員協(xié)助乙方，為乙方創(chuàng)造良好的開發(fā)建設(shè)環(huán)境；乙方依照《公司法》的要求，在安丘注冊成立房地產(chǎn)開發(fā)公司，負(fù)責(zé)乙方承建的長安路兩側(cè)沿街商鋪和住宅的開發(fā)；甲方以招拍掛方式向乙方出讓開發(fā)用地的使用權(quán)，乙方在支付土地出讓金后，由甲方為乙方辦妥土地證；土地出讓金除集體用地補償及手續(xù)費外，甲方返還乙方用于拆遷補償安置及道路建設(shè)。根據(jù)《合同書》第四條的規(guī)定，甲方同意給乙方提供以下優(yōu)惠政策，用于道路建設(shè)補償：1.免收基礎(chǔ)設(shè)施配套費、人防易地建設(shè)費、綜合開發(fā)費、墻改基金、散裝水泥費、勞保統(tǒng)籌基金、抗震、防雷檢測費；2.免收土地契稅、土地增值稅、土地使用稅；3.營業(yè)稅（含教育附加費、城市調(diào)節(jié)基金）、所得稅地方留成部分用于項目市政設(shè)施投資補助，并于乙方交納30日內(nèi)返還乙方；4.長安路新增經(jīng)營戶三年內(nèi)免交工商稅收；5.乙方在領(lǐng)取《商品房銷售許可證》后，可根據(jù)自己的經(jīng)營模式對商品房進(jìn)行預(yù)售、銷售。在開發(fā)過程中，甲方協(xié)調(diào)有關(guān)部門協(xié)助乙方辦理售房按揭貸款、產(chǎn)權(quán)手續(xù)等，免收購房人大修理基金。根據(jù)《合同書》第七條違約責(zé)任的規(guī)定，合同一經(jīng)簽訂，雙方必須嚴(yán)格遵守，一方違約必須賠償給對方造成的經(jīng)濟(jì)損失。甲方安丘市政府、乙方某鋼鐵公司均在《合同書》上簽字、蓋章予以確認(rèn)。
2005年10月26日，某鋼鐵公司與涂某注冊成立了原告濰坊某置業(yè)公司，經(jīng)營范圍為房地產(chǎn)開發(fā)。濰坊某置業(yè)公司按照《合同書》的要求，于2009年底完成了安丘市長安路商業(yè)街沿線的市政設(shè)施建設(shè)，并于2010年移交安丘市市政管理處運營管理。濰坊某置業(yè)公司還完成了沿街商鋪和住宅的投資開發(fā)及拆遷補償安置工作。
在長安路項目建設(shè)過程中，濰坊某置業(yè)公司提供的稅單顯示其繳納了土地增值稅、土地使用稅、營業(yè)稅、教育附加費等多項稅款。被告市政府返還了部分土地出讓金，但尚未返還部分稅款。2011年11月12日，濰坊某置業(yè)公司請求安丘市政府返還相應(yīng)稅款。安丘市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示請財政局、住建局按合同處理。
另查明，2006年6月27日，安丘市政府作出批復(fù)，向濰坊某置業(yè)公司出讓位于安丘市永安路以東、長安路兩側(cè)的土地55987平方米。濰坊某置業(yè)公司與安丘市國土資源局簽訂了國有土地使用權(quán)出讓合同，工程已竣工驗收合格。2010年8月2日，濰坊某置業(yè)公司的股東變更為魯某、涂某二人。
濰坊某置業(yè)公司認(rèn)為其已按合同要求完成長安路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和搬遷安置工作，安丘市政府拒絕履行合同義務(wù)給原告造成經(jīng)濟(jì)損失。濰坊某置業(yè)公司以安丘市政府拒絕履行合同義務(wù)為由，向法院提起行政訴訟，請求：1.確認(rèn)涉案《合同書》有效；2.確認(rèn)安丘市政府不履行《合同書》第四條第2、3項的行為違法；3.判令安丘市政府履行合同，向原告濰坊某置業(yè)公司支付人民幣17435857元（幣種下同）及延期支付的經(jīng)濟(jì)損失。訴訟中，原告變更第3項訴訟請求，改為要求安丘市政府按合同約定向其支付人民幣17155718.85元，涉及的稅款地方留成部分按縣市級財政分享收入32%計算，延期支付經(jīng)濟(jì)損失自原告濰坊某置業(yè)公司起訴之日起按照銀行同期貸款利率計算利息。
在訴訟過程中，某鋼鐵公司向法院出具書面證明材料，確認(rèn)某鋼鐵公司與安丘市政府簽訂的《合同書》由濰坊某置業(yè)公司履行，某鋼鐵公司不再享有或履行《合同書》的權(quán)利和義務(wù)，也不參與本案訴訟。
山東省濰坊市中級人民法院于2016年11月2日作出(2015)濰行初字第35號行政判決：一、確認(rèn)安丘市人民政府與萊蕪某鋼鐵有限公司于2005年9月13日簽訂的《安丘市長安路改造及沿街房屋開發(fā)建設(shè)項目合同書》第四條第3項有效；二、安丘市人民政府向濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司返還繳納營業(yè)稅、教育附加費、所得稅地方留成部分款項4556125.78元，并賠償相應(yīng)的銀行同期貸款利息損失；三、駁回濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司的其他訴訟請求。
一審宣判后，濰坊某置業(yè)公司不服提起上訴，山東省高級人民法院于2017年7月18日做出(2017)魯行終495號行政判決：一、維持濰坊市中級人民法院(2015)濰行初字第35號行政判決第一項，即確認(rèn)安丘市人民政府與山東萊蕪某鋼鐵有限公司于2005年9月13日簽訂的《安丘市長安路改造及沿街房屋開發(fā)建設(shè)項目合同書》第四條第3項有效；第三項，即駁回濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司的其他訴訟請求。二、變更濰坊市中級人民法院(2015)濰行初字第35號行政判決第二項為安丘市人民政府于本判決送達(dá)之日起三十日內(nèi)返還濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司繳納的營業(yè)稅、教育附加費、所得稅地方留成部分共計11160072.08元，并按照中國人民銀行同期貸款利率計算利息（利息自2015年5月18日起計算至本判決履行之日止）。
二審宣判后，安丘市人民政府、濰坊某置業(yè)公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2019年5月22日做出（2017）最高法行申7679號行政裁定，駁回再審申請人的再審申請。
裁判理由
本案屬于行政協(xié)議糾紛，爭議焦點為涉案合同書是否為無效合同或其中的部分條款無效以及履行該合同是否侵害社會公共利益。
一、關(guān)于涉案合同書的效力問題
行政協(xié)議具有兩面性，既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面，故行政協(xié)議既是一種行政行為，具有行政行為的屬性；又是一種合同，體現(xiàn)合同制度的一般特征。因此，對于行政協(xié)議無效的判斷，既適用行政訴訟法關(guān)于無效行政行為的規(guī)定，同時也適用民事法律規(guī)范中關(guān)于合同無效的規(guī)定。二審法院已經(jīng)從上述兩個層面分別對本案被訴行政協(xié)議是否無效作出評判。再審申請人安丘市政府主張涉案合同書違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定而整體無效，其理由主要有兩方面，一是安丘市政府未按照招投標(biāo)的法定程序選定建設(shè)單位，二是安丘市政府選定的建設(shè)單位并不具備相應(yīng)的資質(zhì)等級。然而，行政協(xié)議作為一類特殊類型的行政行為，對行政協(xié)議效力的判斷首先應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法關(guān)于無效行政行為的規(guī)定。即依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第九十九條規(guī)定的“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格判定。脫離行政協(xié)議的行政行為屬性，單純援用民事法律合同無效事由條款否認(rèn)行政行為的效力，動輒將雙方經(jīng)磋商達(dá)成合意的行政協(xié)議退回原點，既阻礙行政協(xié)議功能的發(fā)揮，又悖于協(xié)議訂立之初的目的實現(xiàn)，也不利于協(xié)議相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。本案中，再審申請人安丘市政府的上述理由均不能從實質(zhì)上否認(rèn)涉案合同書的效力，法院對其主張不予支持。
二、關(guān)于涉案合同書具體條款的效力問題
本案合同履行爭議主要圍繞合同書第四條第2項和第3項展開。合同書第四條第2項是關(guān)于免收土地契稅、土地增值稅、土地使用稅的約定，該約定是安丘市政府以稅收優(yōu)惠的形式為濰坊某置業(yè)公司道路建設(shè)進(jìn)行的補償，具有合同對價性質(zhì)，且意思表示真實。國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》第三條規(guī)定：“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往?！卑睬鹗姓亩愂諆?yōu)惠約定條款符合上述規(guī)定，應(yīng)為有效約定。一審法院認(rèn)為合同書第四條第2項約定超越了安丘市政府的法定權(quán)限，違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》的強制性規(guī)定，缺乏充分依據(jù)，二審法院糾正一審錯誤，應(yīng)予肯定。合同書第四條第3項涉及營業(yè)稅、所得稅地方留成在濰坊某置業(yè)公司交納后予以返還問題，上述費用屬于地方政府財政性收入，安丘市政府享有自主支配權(quán)，在此基礎(chǔ)上訂立的合同條款并不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，亦應(yīng)為有效約定。
三、關(guān)于涉案合同的履行問題
行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)基于行政裁量權(quán)與行政相對人協(xié)商一致而形成的，在不存在無效情形時，行政主體和行政相對人必須全面遵守和履行行政協(xié)議約定的各項義務(wù)。再審申請人安丘市政府主張行政協(xié)議無效，實際上是要通過行使行政優(yōu)益權(quán)單方解除行政協(xié)議。但是，行政優(yōu)益權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定，非因公共利益需要或國家法律政策發(fā)生重大調(diào)整，行政機(jī)關(guān)不得行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更、解除合同。再審申請人安丘市政府主張涉訴合同書中的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)以長安路道路建設(shè)成本為限，但安丘市政府的該項主張已經(jīng)對于合同的具體條款作出了限縮解釋，減損了協(xié)議相對人的合同項下應(yīng)獲得的利益，屬于不當(dāng)行使行政優(yōu)益權(quán)。另外，安丘市政府也未能提供充分的證據(jù)證明稅收優(yōu)惠超出道路建設(shè)成本會導(dǎo)致公共利益受到損害的事實。故法院對再審申請人安丘市政府的該項主張不予支持。
再審申請人濰坊某置業(yè)公司主張返還土地增值稅和土地使用稅及利息，雖然雙方在合同中約定免交，但本案的實際情況是，濰坊某置業(yè)公司在已經(jīng)交納上述兩項稅費的情況下請求返還，且濰坊某置業(yè)公司自述上述稅款是通過稅務(wù)機(jī)關(guān)稽查征繳方式繳納的，該繳納稅款行為已經(jīng)超出合同約定的內(nèi)容，且形成了新的行政法律關(guān)系，若濰坊某置業(yè)公司對此持有異議可以另行依法主張權(quán)利，法院對于此項主張不予支持。
裁判結(jié)果
山東省濰坊市中級人民法院于2016年11月2日作出(2015)濰行初字第35號行政判決：一、確認(rèn)安丘市人民政府與萊蕪某鋼鐵有限公司于2005年9月13日簽訂的《安丘市長安路改造及沿街房屋開發(fā)建設(shè)項目合同書》第四條第3項有效；二、安丘市人民政府向濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司返還繳納營業(yè)稅、教育附加費、所得稅地方留成部分款項4556125.78元，并賠償相應(yīng)的銀行同期貸款利息損失；三、駁回濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司的其他訴訟請求。
一審宣判后，濰坊某置業(yè)公司不服提起上訴，山東省高級人民法院于2017年7月18日做出(2017)魯行終495號行政判決：一、維持濰坊市中級人民法院(2015)濰行初字第35號行政判決第一項，即確認(rèn)安丘市人民政府與山東萊蕪某鋼鐵有限公司于2005年9月13日簽訂的《安丘市長安路改造及沿街房屋開發(fā)建設(shè)項目合同書》第四條第3項有效；第三項，即駁回濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司的其他訴訟請求。二、變更濰坊市中級人民法院(2015)濰行初字第35號行政判決第二項為安丘市人民政府于本判決送達(dá)之日起三十日內(nèi)返還濰坊某置業(yè)發(fā)展有限公司繳納的營業(yè)稅、教育附加費、所得稅地方留成部分共計11160072.08元，并按照中國人民銀行同期貸款利率計算利息（利息自2015年5月18日起計算至本判決履行之日止）。
二審宣判后，安丘市人民政府、濰坊某置業(yè)公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2019年5月22日做出（2017）最高法行申7679號行政裁定，駁回再審申請人的再審申請。
裁判要旨
1.行政優(yōu)益權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定，非因公共利益需要或國家法律政策發(fā)生重大調(diào)整，行政機(jī)關(guān)不得行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更、解除合同。對合同條款作限縮解釋，減損相對人合同利益，屬于不當(dāng)行使行政優(yōu)益權(quán)。
2.地方政府在地方建設(shè)開發(fā)和招商引資領(lǐng)域的優(yōu)惠政策應(yīng)保持持續(xù)性和連貫性，以保護(hù)相對人的信賴?yán)婕捌渌戏?quán)益。涉及地方財政收入的稅款返還條款，地方政府享有自主支配權(quán)，不違反法律規(guī)定，亦應(yīng)為有效約定。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第75條
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第99條
一審：山東省濰坊市中級人民法院(2015)濰行初字第35號行政判決（2016年11月2日）
二審：山東省高級人民法院(2017)魯行終495號行政判決（2017年7月18日）
再審：最高人民法院(2017)最高法行申7679號行政裁定（2019年5月22日）
