棗莊市市中區(qū)人民檢察院訴棗莊市市中區(qū)自然資源局不履行法定職責行政公益訴訟案-違法行為人對其非法占用的農(nóng)用地進行復墾已無實現(xiàn)可能，行政機關(guān)應當及時、全面履責，依法實現(xiàn)履責目的
人民法院案例庫 入庫編號：2024-11-3-022-003
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責行政公益訴訟/農(nóng)用地/非法占用/土地復墾/全面履責
基本案情
2015年3月，高某在未經(jīng)依法批準的情況下，擅自占用棗莊市市中區(qū)孟莊鎮(zhèn)某村集體土地建設廠房。2015年3月，原棗莊市市中區(qū)國土資源分局（以下簡稱市中區(qū)國土資源分局）向高某下達了《責令停止違法行為通知書》。2016年6月，群眾反映高某又動工建設。原市中區(qū)國土資源分局于2016年6月28日立案調(diào)查，并于7月6日下達了《責令停止違法行為通知書》。高某非法占用市中區(qū)孟莊鎮(zhèn)某村集體土地2776平方米(4.16畝)建設廠房，占用土地為旱地（基本農(nóng)田），不符合土地利用總體規(guī)劃，在未取得合法建設用地手續(xù)的情況下，擅自開工建設，占用集體土地改變用途用于非農(nóng)業(yè)建設。2016年8月1日，原棗莊市國土資源局（以下簡稱市國土資源局）向高某下達《行政處罰決定書》，內(nèi)容為：1.責令高某退還非法占用的2776平方米（4.164畝）土地；2.限15日內(nèi)自行拆除在違法占用的2776平方米（4.164畝）土地上新建的建筑物和其它設施，恢復土地原狀；3.按每平方米30元的標準處以罰款，合計人民幣83280元。同日，原市中區(qū)國土資源分局向市中區(qū)孟莊鎮(zhèn)政府發(fā)函，請孟莊鎮(zhèn)政府堅決制止、嚴厲打擊。該行政處罰決定書作出后，高某在法定期限內(nèi)既未申請行政復議，也未提起行政訴訟。原市國土資源局先后于2016年8月19日、2017年2月16日針對《行政處罰決定書》中的退還非法占地并拆除建筑物恢復土地原狀和繳納罰款內(nèi)容分別向高某下達《履行行政處罰決定催告書》。
2018年9月11日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院向原市國土資源局送達檢察建議書，建議：進一步跟進履職，加大執(zhí)行力度，采取積極有效措施，確保高某非法占用集體土地建設廠房問題得到依法及時有效解決。2018年11月2日，原市國土資源局作出《關(guān)于棗莊市市中區(qū)人民檢察院檢察建議的復函》，稱其已于2018年10月16日就該案以《關(guān)于朱某某、高某違法占地情況的報告》向棗莊市市中區(qū)人民政府匯報，建議區(qū)政府組織綜合執(zhí)法部門依法拆除，區(qū)政府領導于2018年10月19日批示“請孟莊鎮(zhèn)政府盡快拆除違法建筑物，復耕到位”，同時將高某違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》非法占地線索移送至市中區(qū)城市綜合執(zhí)法局，并于2018年10月19日作出新的《行政處罰決定書》，對高某加處逾期罰款83280元。原市國土資源局先后于2018年11月21日、2019年1月24日作出《履行行政處罰決定催告書》、《強制執(zhí)行申請書》，對加處83280元罰款申請人民法院強制執(zhí)行。2019年1月28日，山東省棗莊市市中區(qū)人民法院作出（2019)魯0402行審30號《行政裁定書》，裁定準予執(zhí)行2018年10月19日作出的新的行政處罰決定。
2019年1月7日，棗莊市市中區(qū)人民政府組建的棗莊市市中區(qū)自然資源局整合并履行原市中國土分局、區(qū)林業(yè)局、區(qū)水務局等部分職責，負有負責統(tǒng)籌全區(qū)國土空間生態(tài)修復，負責國土空間綜合整治、土地整理復墾等工作，負責組織實施最嚴格的耕地保護制度等職責。
2019年5月5日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院對高某非法占用土地現(xiàn)場進行航拍錄像，發(fā)現(xiàn)被非法占用土地仍未恢復原狀，未達到土地種植條件，國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。
2019年7月24日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院向被告送達檢察建議書，內(nèi)容為：依照法律法規(guī)規(guī)定依法處理，責令、督促高某履行土地復墾義務，確保被非法占用的土地及時恢復到種植條件。2019年9月24日，棗莊市市中區(qū)自然資源局回復稱：1.該局已向當事人高某下達《責令改正違法行為通知書》，限當事人10日內(nèi)改正，拆除違法建設的廠房，對違法占用的土地進行復墾，恢復種植條件；2.該局于2019年8月8日向市中區(qū)政府請示，建議區(qū)政府組織屬地政府及有關(guān)執(zhí)法部門對違法建筑強制拆除；3.因違法建設的廠房屬涉黑資產(chǎn)，該局配合孟莊鎮(zhèn)政府已對高某廠房內(nèi)的其他附著物進行清理，待法院依法判決后，區(qū)政府將組織相關(guān)執(zhí)法部門和轄區(qū)鎮(zhèn)政府依法予以拆除。2020年1月8日，該局再次向市中區(qū)政府報告高某違法占地案，建議由孟莊鎮(zhèn)政府盡快拆除違法建筑物，復墾到位。區(qū)政府領導作出擬請孟莊鎮(zhèn)牽頭，區(qū)自然資源局、區(qū)綜合行政執(zhí)法局等有效配合落實到位的批示。
2020年8月14日、2021年8月5日，公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院分別對高某非法占用土地現(xiàn)場進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)被非法占用的土地仍未復墾，未恢復原狀，未達到土地種植條件，國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。公益訴訟起訴人棗莊市市中區(qū)人民檢察院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條的規(guī)定，向法院提起訴訟。
山東省棗莊市市中區(qū)人民法院于2022年4月8日作出（2021）魯0402行初92號行政判決：責令被告棗莊市市中區(qū)自然資源局在本判決生效后兩個月內(nèi)對高某拒不履行土地復墾義務進行查處，對高某非法占用的土地恢復到種植條件依法繼續(xù)履行法定職責。宣判后，雙方當事人未提出上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效判決認為,本案的審理焦點有兩個：（一）被告針對高某破壞耕地行為是否存在行政不作為；（二）被告需要繼續(xù)履行哪些法定職責。
一、被告針對高某破壞耕地行為是否存在行政不作為
《中華人民共和國土地管理法》第六十七條規(guī)定:“縣級以上人民政府自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查?！北桓孀鳛樽匀毁Y源行政主管部門,對本區(qū)域內(nèi)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查并依法作出處理系其法定職責。按照XXX市中區(qū)委辦公室市中區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<市中區(qū)自然資源局職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定>的通知》的內(nèi)容，被告負有統(tǒng)籌全區(qū)國土空間生態(tài)修復，負責國土空間綜合整治、土地整理復墾等工作，負責組織實施最嚴格的耕地保護制度等職責?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款規(guī)定:“行政機關(guān)應當在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責,并書面回復人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的,行政機關(guān)應當在十五日內(nèi)書面回復?！北景钢?高某非法占用耕地公益訴訟起訴人于2019年7月24日向被告送達了檢察建議書,并注明“請在收到后兩個月內(nèi)作出處理并將結(jié)果書面回復本院”,被告雖然于同年9月24日作出了書面答復,僅向當事人下達了《責令改正違法行為通知書》，向區(qū)政府作出請示報告，但并未按照法律規(guī)定在兩個月內(nèi)對高某拒不履行土地復墾義務作出處理,確保被非法占用的土地及時恢復到種植條件，未全面履行法定職責,構(gòu)成行政不作為。
二、被告需要繼續(xù)履行哪些法定職責
《中華人民共和國土地管理法》第七十五條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等,破壞種植條件的,或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的,由縣級以上人民政府自然資源行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等責令限期改正或者治理,可以并處罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任?！痹兄袇^(qū)國土資源分局于2016年6月28日對高某占用耕地案以棗國土資監(jiān)（立）字[2016]XXX號案立案調(diào)查,同年8月1日原棗莊市國土資源局向高某下達棗國土資監(jiān)（罰）字[2016]XXX號行政處罰決定,責令高某退還非法占用的2776平方米集體土地；限15日內(nèi)自行拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；罰款83280元,原棗莊市國土資源局履行了行政處罰職責。《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,拒不履行土地復墾義務的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的,責令繳納復墾費,專項用于土地復墾,可以處以罰款。”國務院《土地復墾條例》第五條第一款規(guī)定:“國務院國土資源主管部門負責全國土地復墾的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府國土資源主管部門負責本行政區(qū)域土地復墾的監(jiān)督管理工作?！钡谑藯l規(guī)定:“土地復墾義務人不復墾,或者復墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的,應當繳納土地復墾費,由有關(guān)國土資源主管部門代為組織復墾?！睆谋景覆槊鞯氖聦嵖?原棗莊市國土資源局、原市中區(qū)國土資源分局或者承繼其職責的被告均未按照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規(guī)定,在高某逾期不改正的情況下，向高某履行責令繳納復墾費的職責,亦未按照《土地復墾條例》第十八條的規(guī)定代為組織復墾,公益訴訟起訴人關(guān)于被告未全面履行職責的觀點,事實依據(jù)清楚,予以采納。
被告采取責令改正措施屬履行了部分監(jiān)管職責,但被高某破壞的耕地依然處于受侵害狀態(tài),未進行復墾，未恢復土地原狀，達到種植條件。從本案實際看,由高某對其非法占用的農(nóng)用地進行復墾已無實現(xiàn)之可能。行政機關(guān)不僅應當及時履責,還應當全面履責,并要依法實現(xiàn)履責的目的。原棗莊市國土資源局履行了行政處罰的職責,被告履行了向當事人高某下達《責令改正違法行為通知書》的職責，在逾期不改正的情況下未履行復墾費征繳職責,以及代為組織復墾的職責,故公益訴訟起訴人要求被告繼續(xù)對高某不履行土地復墾義務的行為進行查處的請求,予以支持。
裁判要旨
違法行為人對其非法占用的農(nóng)用地進行復墾已無實現(xiàn)之可能，行政機關(guān)不僅應當及時履責，還應當全面履責，并要依法實現(xiàn)履責目的，行政機關(guān)履行了向當事人下達《責令改正違法行為通知書》的職責，在逾期不改正的情況下，行政機關(guān)應依法繼續(xù)履行對當事人拒不履行土地復墾義務進行查處，對非法占用的土地恢復到種植條件的法定職責。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第72條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條
一審：山東省棗莊市市中區(qū)人民法院（2021）魯0402行初92號行政判決（2022年4月8日）
