行政復(fù)議終局裁決，是指法律規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)最終裁決行政爭議，從而排除司法審查。司法最終裁判是指任何行政案件(不論是否經(jīng)過行政復(fù)議)都能進(jìn)入訴訟程序，司法裁決才具有最終的法律效力。在我國，依照有關(guān)法律的規(guī)定，行政復(fù)議終局裁決分為兩種：一種是當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只能申請(qǐng)復(fù)議，不能向法院起訴，復(fù)議決定為最終裁決;另一種是當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，可以直接向法院提起訴訟或者向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，但只要申請(qǐng)了復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定不服，不能向人民法院提起行政訴訟。《外國人入境出境管理法》、《中國公民出境入境管理法》以及《行政復(fù)議法》中均有相關(guān)規(guī)定。
我國法律賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)一定的終局裁決權(quán)，其理由在于：
1.避免司法權(quán)對(duì)行政的過多干預(yù)。行政權(quán)與司法權(quán)分別掌握在不同機(jī)關(guān)手中以利于相互監(jiān)督、相互制約的觀念已經(jīng)深入人心。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為重在追求行政效率，以及維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，與司法機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)不同，自然在適用的原則、行為方式、程序等方面也就有所不同，如果司法機(jī)關(guān)過多地干預(yù)行政，將使社會(huì)關(guān)系處于不確定狀態(tài)，這對(duì)國家的發(fā)展是不利的。
2.一些行政爭議的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)工作人員具有專門的技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，由他們解決此類行政爭議要比法官更具優(yōu)勢。
3.簡化糾紛解決程序，方便當(dāng)事人。行政訴訟法的任務(wù)在于保證人民法院正確、及時(shí)地審理行政案件，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。如果存在一個(gè)更為簡便的程序，不僅能保證公平公正地解決爭議，而且可以使當(dāng)事人權(quán)利盡快得到救濟(jì)，更符合訴訟的經(jīng)濟(jì)效益原則。
4.追求行政效率。行政機(jī)關(guān)為了使法律關(guān)系早些得到確定，就會(huì)在權(quán)益補(bǔ)救和行政效率二者之間進(jìn)行權(quán)衡，結(jié)果往往是更重視行政效率。而司法機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)有一定的程序限制，不可能像行政機(jī)關(guān)一樣在短時(shí)間內(nèi)解決行政糾紛。例如，對(duì)于外國人入境出境、中國公民出境入境管理，涉及到國家安全事項(xiàng)，需要對(duì)行政爭議作及時(shí)、有效的處理。
基于以上理由，《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等還是規(guī)定了行政終局裁決。但是，行政復(fù)議終局裁決在理論上存在缺陷，在實(shí)施過程中暴露出許多問題。主要體現(xiàn)在：
1.行政復(fù)議終局裁決違反了“有權(quán)利，必有救濟(jì)”的原則
“有權(quán)利，必有救濟(jì)”，是指“凡權(quán)利受到侵害時(shí)應(yīng)有法律救濟(jì)之方法，此為權(quán)利之本質(zhì)?，F(xiàn)代法治國家之所謂法律救濟(jì)方法，是指請(qǐng)求法院救濟(jì)之途徑，亦即人民之訴訟權(quán)。人民之權(quán)利有無受到侵害，是屬于法律上之爭議，應(yīng)由法院審理。私法上的權(quán)利爭訟如此，公法上之權(quán)利亦然，故實(shí)質(zhì)意義的法治國家，就是司法國家，任何法律(公法與私法)上之爭訟，皆應(yīng)由法院裁判，人民亦都有請(qǐng)求法院裁判之權(quán)利。此種權(quán)利，不可輕予剝奪?！毙姓V訟法既已規(guī)定公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的行為，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，就不應(yīng)當(dāng)在法律上設(shè)置不必要的特權(quán)與豁免權(quán)，阻礙公民、法人和其他組織訴訟權(quán)利的行使。
2.容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用行政終局裁決權(quán)
我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》等賦予行政機(jī)關(guān)在處理行政爭議方面享有一定的終局裁決權(quán)，在立法原意上本屬例外，但是任何一種權(quán)力都具有無限的擴(kuò)張性，如果不堅(jiān)持“司法最終原則”，必然出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)利用法律的有關(guān)規(guī)定，任意擴(kuò)大行政最終裁決的范圍。由于這些法律規(guī)定的復(fù)雜性和不明確性，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)像其他人一樣容易產(chǎn)生誤解，所以濫用權(quán)力是不可避免的，更遑論行政機(jī)關(guān)及其工作人員如果具有主觀惡意，便可趁機(jī)隨意擴(kuò)大終局裁決行為的范圍，隨意侵犯他人權(quán)益，卻沒有一個(gè)合法的機(jī)關(guān)來制止它。
3.行政終局裁決權(quán)對(duì)司法最終審查原則產(chǎn)生沖擊
司法最終審查原則是現(xiàn)代法治國家的必備要素，意指任何適用憲法和法律而引起的法律糾紛原則上只能由法院最終裁決，這種最終裁決權(quán)具有排他性。
在這里，司法最終審查原則的內(nèi)容從另一個(gè)側(cè)面說明了司法權(quán)與行政權(quán)的終局性是有嚴(yán)格區(qū)別的。一般而言，通過司法途徑解決糾紛被普遍認(rèn)為是最公正的，因?yàn)榉ㄔ鹤鳛橐粋€(gè)“超凡脫俗”的第三方對(duì)當(dāng)事人之間的糾紛予以裁決時(shí)，有嚴(yán)格的程序機(jī)制加以制約，能夠確保雙方當(dāng)事人平等地享有訴訟權(quán)利和平等地履行訴訟義務(wù)。當(dāng)事人會(huì)很自然地認(rèn)同司法機(jī)關(guān)的中立者地位和公正的形象，從而認(rèn)同司法的終局裁決結(jié)果，使糾紛的解決確實(shí)具有“終局性”。但若把解決糾紛的終局權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，則有可能適得其反。因?yàn)檫@會(huì)使行政相對(duì)人從一開始就對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作合法性產(chǎn)生懷疑，容易出現(xiàn)對(duì)行政管理行為不服的現(xiàn)象，各種上訪、申訴可能會(huì)增加，行政“終局性”并未能得到體現(xiàn)。這種狀況不僅影響行政機(jī)關(guān)的行政效率，久而久之還會(huì)使行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)形成不信任的觀念。由此可見，司法裁判的終局性與行政裁決的“終局性”應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分，司法裁判終局性的效果是行政裁決“終局性”所不能比擬的。因此，可以由“近乎”司法程序的行政程序來“確保公正”的觀點(diǎn)也是難以令人折服的。
4.與WTO協(xié)議中關(guān)于司法審查的規(guī)定不符
我國加入的《WTO協(xié)議》第1條(D)款規(guī)定，中國應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易協(xié)定》(“GATT”1994)、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)第6條和《TRIPS協(xié)議》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)當(dāng)是公正的，并獨(dú)立于被授權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)行的機(jī)關(guān)，且不應(yīng)對(duì)審查事項(xiàng)的結(jié)果有任何實(shí)質(zhì)利害關(guān)系。審查程序應(yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行上訴的機(jī)會(huì)，且不因上訴而受到處罰。如初次上訴權(quán)應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)?？梢?，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行為，當(dāng)事人既可以請(qǐng)求行政復(fù)議，又可以請(qǐng)求司法審查，而請(qǐng)求司法審查又是任何一個(gè)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)被賦予的權(quán)利，也就是說，所有當(dāng)事人最終都可以獲得司法救濟(jì)。
現(xiàn)代法治國家的基本要求之一，就是賦予司法機(jī)關(guān)以“社會(huì)糾紛最終裁判人”的地位，由其對(duì)社會(huì)糾紛進(jìn)行獨(dú)立公正裁判，這便是所謂“司法最終”原則。確立司法最終原則是必要的，也是可行的。它有利于實(shí)現(xiàn)公正、權(quán)威和秩序，有利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。另外，西方多數(shù)法治國家均已實(shí)行司法最終解決原則，這為我國提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其中，美國規(guī)定了司法審查的條件，最重要的是“窮盡行政救濟(jì)”，即當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)其不利的行政決定，以便讓行政程序連續(xù)發(fā)展不受妨礙，提高行政效率，防止當(dāng)事人超越行政程序，增加行政工作的困難。當(dāng)然，有原則必有例外，美國也有排除司法審查的行政行為。從司法實(shí)踐來看，法院采取的是擴(kuò)大審查、縮小限制的態(tài)度。
鑒于此，我國在確立司法最終原則的同時(shí)，對(duì)于必須排除司法審查的行政行為，應(yīng)當(dāng)將其限制到最小范圍。設(shè)置行政復(fù)議最終裁決時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于高度的政治性和技術(shù)性，譬如政府行為。另外，要把目前人民法院對(duì)于一些重大復(fù)雜的社會(huì)問題還不具有承受能力的行政行為考慮在內(nèi)，例如，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，一些涉及到國家的重大政策調(diào)整、法院還沒有能力解決的行政行為。
