魏某等19人訴山西省某市發(fā)展和改革局不履行法定職責檢察監(jiān)督案
（檢例第118號）
【關鍵詞】
行政爭議實質(zhì)性化解? 履行法定職責? 抗訴? 公開聽證? 解決同類問題?
【要旨】
檢察機關提出抗訴的行政案件，為保障申請人及時實現(xiàn)合法訴求，維護未提起行政訴訟的同等情況的其他主體合法權益，可以繼續(xù)跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。對行政機關以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應當協(xié)調(diào)有關部門予以明確，推動行政爭議解決，促進系統(tǒng)治理。
【基本案情】
2013年，山西省某市人民政府決定對該市某小區(qū)實施整體拆遷改造，于同年10月與魏某等被征收人簽訂《某小區(qū)房屋征收與安置補償協(xié)議書》。2014年3月，該市某街道辦事處某居委會與山西某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱房地產(chǎn)公司）簽訂《小區(qū)片區(qū)改造項目合作開發(fā)協(xié)議書》，由房地產(chǎn)公司對案涉小區(qū)進行開發(fā)改造。2015年3月，案涉小區(qū)拆遷改造被確定為棚戶區(qū)改造項目。在回遷安置過程中，房地產(chǎn)公司委托某物業(yè)管理有限公司（以下簡稱物業(yè)公司）向回遷安置戶收取了供水、供氣、供熱等設施建設費。2017年6月30日，魏某等19人投訴至某市發(fā)展和改革局，要求對物業(yè)公司亂收費行為進行查處，7月10日，該局予以受理并立案，在查處案件過程中，該局認為《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第十四條的規(guī)定不明確，遂于8月11日向某市人民政府作出請示。市人民政府市長辦公會提出協(xié)調(diào)處理指導意見，未就該局提出的問題給出明確答復。11月20日該局將相關情況告知申請人，后未作出相應的行政處理決定。
2017年9月5日，魏某等19人向人民法院提起行政訴訟，要求確認發(fā)展和改革局行政不作為違法，并判令其依法履行法定職責。人民法院經(jīng)審理認為，對轄區(qū)內(nèi)的價格活動進行監(jiān)督檢查，對價格違法行為實施行政處罰屬于發(fā)展和改革局的法定職責。魏某等19人就物業(yè)公司收費問題投訴后，發(fā)展和改革局及時立案，并進行了一系列檢查、調(diào)查和協(xié)調(diào)工作，又因法規(guī)依據(jù)適用問題向上請示，雖然尚未作出行政行為，但案件仍在辦理之中，被告不構成行政不作為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回魏某等人的訴訟請求。魏某等19人不服，提出上訴。2018年3月27日某市中級人民法院審理認為，發(fā)展和改革局在立案查處過程中，因法律依據(jù)不明確，政策界限不清晰，且在全市范圍內(nèi)有較大影響，特向上級行政機關請示，具有一定的必要性，雖未在法定期限內(nèi)作出行政行為，但其理由具有一定正當性，因此不構成不履行行政職能。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。魏某等19人提出再審申請，被山西省高級人民法院駁回。
【檢察機關履職情況】
案件來源。魏某等19人不服人民法院的生效判決，向某市人民檢察院申請監(jiān)督。某市人民檢察院依法受理，經(jīng)審查，提請山西省人民檢察院抗訴。
調(diào)查核實。為查明物業(yè)公司向魏某等人收取相關費用的行為是否合法，發(fā)展和改革局是否已經(jīng)依法履職，山西省人民檢察院進行了以下調(diào)查核實工作：一是向山西省人民政府發(fā)函，商請制定機關對《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第十四條“……棚戶區(qū)改造新建安置小區(qū)有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設施，由各相關單位出資配套建設，不得收取入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費，有線電視初裝費減半收取”進行解釋。二是與山西省住房和建設廳進行座談，了解棚戶區(qū)改造的相關政策。三是對案涉小區(qū)所在街道辦事處、居委會、市場監(jiān)督管理局（2019年機構改革，發(fā)展和改革局相關職能劃入市場監(jiān)督管理局）、住房和城鄉(xiāng)建設局，市供熱、供水、供氣等公司有關負責人員以及當事人進行詢問。
檢察機關查明，根據(jù)山西省政府有關文件規(guī)定和山西省住房和建設廳對山西省人民檢察院的函復意見，棚戶區(qū)改造項目建設供水、供氣、供熱等市政公用設施產(chǎn)生的費用，由市政公用設施的相應主管部門或責任單位承擔。案涉小區(qū)在棚戶區(qū)改造過程中，市場監(jiān)督管理局和市供水、供氣、供熱公司等相關單位向房地產(chǎn)公司收取回遷安置小區(qū)供水、供氣、供熱等基礎設施建設和安裝費用，因此房地產(chǎn)公司委托物業(yè)公司向魏某等回遷安置戶收取自來水入網(wǎng)費、供熱二次管網(wǎng)材料費和安裝費。
監(jiān)督意見。山西省人民檢察院經(jīng)審查認為，發(fā)展和改革局雖然對魏某等19人的投訴事項進行了立案、調(diào)查，針對法律適用和政策界限問題向市政府請示，市政府提出了協(xié)調(diào)處理指導意見，但發(fā)展和改革局未作出相應的處理決定，根據(jù)《價格違法行為舉報處理規(guī)定》，發(fā)展和改革局存在行政不作為的情形。因此，原審判決認為發(fā)展和改革局不構成不履行行政職能，屬認定事實不清，適用法律錯誤。2020年6月8日，依法向山西省高級人民法院提出抗訴。
爭議化解?？乖V后雙方當事人均向檢察機關表達和解意愿，鑒于申請人魏某等19人雖然提起的是履行職責之訴，但實質(zhì)訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費，即使在抗訴再審后贏得訴訟，實現(xiàn)實質(zhì)訴求仍需向?qū)Ψ疆斒氯酥鲝垯嗬酥撂崞鸾o付之訴，同時，案涉小區(qū)還有未提出訴訟的189戶安置戶存在同類問題，山西省人民檢察院在與法院溝通后，決定跟進推動行政爭議實質(zhì)性化解。2020年6月17日，山西省人民檢察院邀請某市政府主要領導、市場監(jiān)督管理局、住建局和供水、供氣、供熱公司負責人等進行溝通對接，初步形成“承建方（房地產(chǎn)公司）收費無依據(jù)”的一致意見；6月23日，山西省人民檢察院召開魏某等19人申請檢察監(jiān)督案公開聽證會，邀請全國政協(xié)委員、某市人大代表，相關行政機關負責人和房地產(chǎn)公司法定代表人參加聽證會。聽證會圍繞市場監(jiān)督局是否履職到位、案涉小區(qū)回遷戶可否享受棚戶區(qū)改造政策、《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第十四條如何理解適用、房地產(chǎn)公司是否應退款等四方面焦點問題，聽取各方意見，促成房地產(chǎn)公司與魏某等19人對爭議處理意見達成一致，簽訂和解協(xié)議。行政主管部門在充分了解法律政策及安置戶權益受損后，認同對案涉小區(qū)同等情況的其他189戶安置戶的權利參照協(xié)議確定的方案予以保障。某市財政支付房地產(chǎn)公司150萬元，房地產(chǎn)公司自行承擔94萬余元，由房地產(chǎn)公司將違規(guī)收取的費用統(tǒng)一退還至魏某等19人及其他189戶回遷安置戶。本案行政爭議實質(zhì)性化解，檢察機關依法撤回抗訴。
【指導意義】
（一）檢察機關辦理行政訴訟監(jiān)督案件，為及時實現(xiàn)申請人合法訴求和維護具有同等情況但未提起行政訴訟的其他主體的合法權益，提出抗訴后可以繼續(xù)跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當從有效解決爭議，維護當事人合法權益，減少訴累出發(fā)，對于與案件相關的同類問題，除抗訴之外，注重采取跟進督促、溝通協(xié)調(diào)、公開聽證等方式，推動行政爭議實質(zhì)性化解。
（二）人民檢察院對于行政機關以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應積極協(xié)調(diào)有關部門作出解釋。準確適用法律法規(guī)是依法公正解決爭議的基本前提，也是精準監(jiān)督、促進行政爭議實質(zhì)性化解的必然要求。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對于行政機關以法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確、政策界限不清晰為由執(zhí)行相關規(guī)定不到位的情況，可以商請政策制定機關進行解釋，明確規(guī)則，解決分歧，促進爭議解決的同時推進系統(tǒng)治理。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第八十九條
《價格違法行為舉報處理規(guī)定》（2014.5.1 國家發(fā)展和改革委員會）第十條、第十一條
《山西省行政執(zhí)法條例》（2001.10.1 山西省人大常委會）第二十五條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百一十四條
