北京市海淀區(qū)人民檢察院督促落實未成年人禁煙保護案
（檢例第88號）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 未成年人司法保護? 檢察建議? 禁煙保護?
【要旨】
未成年人合法權(quán)益受到侵犯涉及公共利益的，人民檢察院應當提起公益訴訟予以司法保護。校園周邊存在向未成年人出售煙草制品等違法行為時，檢察機關(guān)可以采取提出檢察建議的方式，督促相關(guān)行政部門依法履職，加強校園周邊環(huán)境整治，推進未成年人權(quán)益保護。
【基本案情】
北京市海淀區(qū)人民檢察院在法治進校園宣傳活動中，結(jié)合調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，本區(qū)學校周邊的部分零售經(jīng)營場所存在違法出售煙草制品等行為，使得未成年人可輕易獲得煙草制品，可能損害未成年人的身心健康，違反《未成年人保護法》《煙草專賣法》等相關(guān)法律規(guī)定。2019年5月17日，海淀區(qū)人民檢察院決定針對未成年人禁煙保護予以行政公益訴訟立案。經(jīng)調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，本區(qū)存在違法向未成年人出售煙草制品等明顯違法的情形，相關(guān)行政監(jiān)管部門履職不到位。經(jīng)海淀區(qū)人民檢察院向區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議，兩機關(guān)高度重視檢察建議提出的問題，積極履行監(jiān)管職責，采取切實有效整改措施消除學校周邊可隨意購買煙草制品的問題。
【檢察機關(guān)履職過程】
（一）調(diào)查核實
北京市海淀區(qū)人民檢察院對該案立案后，組成檢察官辦案組在一個月內(nèi)對轄區(qū)30多所中小學周邊的100余處煙草零售經(jīng)營場所進行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在涉及未成年人禁煙保護問題上存在以下違法現(xiàn)象：一是學校周圍存在經(jīng)營者向未成年人出售煙草制品的違法行為。二是在未成年人經(jīng)常出入的便利店等零售場所，經(jīng)營者未設置不向未成年人出售煙草制品的明顯標識。
針對部分經(jīng)營者存在的違反《未成年人保護法》《煙草專賣法》等現(xiàn)象，海淀區(qū)人民檢察院研究梳理相關(guān)行政監(jiān)管部門職責認為:區(qū)煙草專賣局作為煙草專賣行政主管部門，應當對上述違法行為履行監(jiān)管職責，責令相關(guān)經(jīng)營者糾正違法行為，并對其處以罰款等行政處罰;區(qū)市場監(jiān)督管理局作為學校周邊禁售煙草制品的行政主管部門，應當發(fā)揮監(jiān)管職責，責令經(jīng)營者停止違法零售業(yè)務，并采取沒收違法所得、處以罰款等行政處罰。兩機關(guān)均未依法履職。??
經(jīng)調(diào)查核實，海淀區(qū)人民檢察院認為，應當通過履行行政公益訴訟檢察職能督促行政機關(guān)依法履行職責，糾正相關(guān)市場主體違法行為，切實保護未成年人身心健康。
（二）制發(fā)檢察建議
2019年5月24日，海淀區(qū)人民檢察院向區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議：一是依法履行監(jiān)督管理職責，對上述經(jīng)營者的違法行為進行查處。二是進一步加強對轄區(qū)內(nèi)未成年人禁煙保護問題的監(jiān)管力度，建立健全長效工作機制，切實保護未成年人身心健康及合法權(quán)益。兩機關(guān)收到檢察建議后，迅速制定整改落實方案，并開展聯(lián)合執(zhí)法行動，對涉案違法經(jīng)營者進行查處。海淀區(qū)人民檢察院全程跟進監(jiān)督，強化溝通協(xié)作，多次監(jiān)督現(xiàn)場執(zhí)法檢查活動，確保整改效果。
2019年7月，海淀區(qū)人民檢察院先后收到區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場監(jiān)管局關(guān)于落實檢察建議情況的回函。回函稱檢察建議中的涉案違法行為全部得到整改：對未依法設置標識的違法行為，已責令違法經(jīng)營者在顯著位置張貼了標識；對向未成年人出售煙草制品的違法行為，按法定程序立案審查后，對經(jīng)營者作出罰款1萬元的行政處罰決定，當事人均已繳納罰款；對學校周邊100米內(nèi)存在違法行為的經(jīng)營主體分別作出責令停止銷售煙草制品、沒收違法所得、罰款等處理決定。
（三）健全長效機制
在辦理個案的基礎(chǔ)上，海淀區(qū)人民檢察院還與行政機關(guān)加大溝通協(xié)作力度，切實發(fā)揮“以點帶面”的示范引領(lǐng)效應，著力構(gòu)建解決和防范涉案問題的長效機制。一是開展全區(qū)類似問題排查。海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局對全區(qū)中小學校、少年宮等85家單位周邊銷售煙草制品商戶進行全面摸排整治；海淀區(qū)煙草專賣局逐戶排查是否設置控煙標識，加大對向未成年人出售煙草制品的查處力度。二是在全區(qū)范圍內(nèi)開展形式多樣的控煙預防活動。開展宣傳講解，建立轄區(qū)街道互助小組，聘請第三方機構(gòu)暗訪檢查，做到防控“零距離”；兩機關(guān)還聯(lián)合召開專項行動約談會，加強對通過互聯(lián)網(wǎng)推廣和銷售煙草制品行為的監(jiān)測、勸阻和制止。海淀區(qū)人民檢察院在辦案同時注重總結(jié)宣傳，邀請新華社等主流媒體對案件進行廣泛報道，引起較大反響。2019年10月29日，國家衛(wèi)生健康委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強青少年控煙工作的通知》。同年10月30日，國家煙草專賣局和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》。
【指導意義】
（一）檢察機關(guān)可以運用公益訴訟的方式，依法保護未成年人權(quán)益。未成年人司法保護是未成年人權(quán)益保護的重要內(nèi)容。2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂通過的《未成年人保護法》第五十九條規(guī)定：“學校、幼兒園周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經(jīng)營者應當在顯著位置設置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志；對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件?！钡谝话倭懔鶙l規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。”根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)可以針對校園周邊存在售賣煙、酒制品，銷售彩票，售賣不合格食品，不審查未成年人身份即允許未成年人進入網(wǎng)吧等常見的侵犯未成年人權(quán)益的問題，依法運用公益訴訟的方式，提出訴前檢察建議，督促行政機關(guān)依法履職，切斷未成年人獲取煙酒等的途徑，防止未成年人沉溺網(wǎng)絡，實現(xiàn)社會問題的前端治理。
（二）檢察機關(guān)在辦案中要注重溝通協(xié)作，強化部門聯(lián)動，確保監(jiān)督效果。在公益訴訟案件辦理過程中，應當通過事前全面調(diào)查取證，事中充分溝通協(xié)調(diào)，事后嚴格跟蹤監(jiān)督，凝聚各方共識，確保有效發(fā)揮公益訴訟訴前檢察建議實效，督促行政機關(guān)切實依法履職，最大限度提高檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件的質(zhì)量和效率。
（三）檢察機關(guān)就辦案中發(fā)現(xiàn)的社會問題，要推動建立健全長效工作機制。為切實凈化未成年人成長環(huán)境，助力未成年人健康成長，檢察機關(guān)可以結(jié)合辦理的案件，推動搭建多部門配合協(xié)作的平臺，實現(xiàn)“檢察＋行政＋學校＋社會”的多維度聯(lián)動協(xié)調(diào)，形成良性互動的工作機制，推進社會治理的改善。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條
《中華人民共和國未成年人保護法》第五十九條、第一百零六條條（2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議第二次修訂，自2021年6月1日起施行）
《中華人民共和國煙草專賣法》第五條
《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第四條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條
