某公司訴福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案-會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)可轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-021-005
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/會(huì)議紀(jì)要/行政允諾
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2000年，金某園2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及規(guī)劃中的原1#樓、11#樓地塊被公開(kāi)拍賣(mài)未果。2003年，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府召開(kāi)金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)，并形成了〔2003〕174號(hào)《金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》）。2004年12月21日，某公司在拍賣(mài)會(huì)上以最高應(yīng)價(jià)依法買(mǎi)受，并交足價(jià)款及有關(guān)稅費(fèi)，更改小區(qū)名稱(chēng)為金峰鑫某園。某公司在履行拍賣(mài)買(mǎi)受人所盡的義務(wù)后，向長(zhǎng)樂(lè)區(qū)國(guó)土資源局申請(qǐng)辦理上述地塊的土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)國(guó)土資源局于2005年9月9日出具《否定報(bào)備單》不予辦理，指出其中“12#樓為違章建筑不予辦理轉(zhuǎn)讓”。某公司認(rèn)為根據(jù)拍賣(mài)時(shí)拍賣(mài)行提供的材料（長(zhǎng)補(bǔ)）榕房許字第××號(hào)《商品房預(yù)售許可證》批準(zhǔn)預(yù)售樓號(hào)12#樓為商住樓及〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》的“四個(gè)允許”，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)為某公司的12#樓辦理登記手續(xù)。某公司多次向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)變更有關(guān)手續(xù)未果，遂于2016年1月13日向人民法院提起訴訟，要求判決確認(rèn)某公司買(mǎi)受長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府委托法院拍賣(mài)的項(xiàng)目地塊后，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府未履行拍賣(mài)附件中〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》的法定職責(zé)的行為違法，并確認(rèn)長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府不履行某公司長(zhǎng)年來(lái)申請(qǐng)明確鑫某園項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)認(rèn)定的行為違法。
福建省莆田市中級(jí)人民法院于2016年8月15日作出（2016）閩03行初33號(hào)行政判決，駁回某公司的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，某公司不服提起上訴，福建省高級(jí)人民法院于2017年2月28日作出（2016）閩行終695號(hào)行政判決，駁回上訴、維持一審判決。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院?018年12月29日作出（2018）最高法行再205號(hào)行政判決，1.撤銷(xiāo)福建省高級(jí)人民法院（2016）閩行終695號(hào)行政判決和福建省莆田市中級(jí)人民法院（2016）閩03行初33號(hào)行政判決；2.確認(rèn)福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民政府未全面履行〔2003〕174號(hào)《金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》確定職責(zé)的行為違法；3.責(zé)令福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民政府在本判決生效之日起九十日之內(nèi)根據(jù)本判決依法履行〔2003〕174號(hào)《金某園資產(chǎn)處置有關(guān)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》等所確定的職責(zé)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于政府會(huì)議紀(jì)要議定的事項(xiàng)是否屬于法定職責(zé)的問(wèn)題
法定職責(zé)既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級(jí)和本級(jí)規(guī)范性文件以及“三定方案”確定的職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)本不具有的但基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責(zé)。
會(huì)議紀(jì)要是行政機(jī)關(guān)常用的公文格式。會(huì)議紀(jì)要已經(jīng)議定的事項(xiàng)，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人均應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行。會(huì)議紀(jì)要議定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，亦因此而轉(zhuǎn)化為該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。對(duì)本案而言，〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》議定的“四個(gè)允許”，是長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府就涉案房地產(chǎn)后期開(kāi)發(fā)的行政允諾，也即成為長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府及其職責(zé)部門(mén)相應(yīng)的法定職責(zé)。一、二審法院認(rèn)為〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》所議定的“四個(gè)允許”職責(zé)，不屬于長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府的法定職責(zé)，系對(duì)法定職責(zé)的錯(cuò)誤理解，依法應(yīng)予糾正。
二、關(guān)于長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府是否負(fù)有保證《會(huì)議紀(jì)要》內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的職責(zé)問(wèn)題
本案的特殊性在于〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》所確定的“四個(gè)允許”所涉及的規(guī)劃調(diào)整、土地出讓與管理等內(nèi)容，雖然是長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府規(guī)劃與土地管理等工作部門(mén)的法定職責(zé)，但長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府以〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》作出“四個(gè)允許”承諾的方式，已經(jīng)將監(jiān)督所屬工作部門(mén)依法履職轉(zhuǎn)化成為長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府依法應(yīng)當(dāng)履行的承諾、義務(wù)與職責(zé)。在未依法定程序否定〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》等文件的效力之前，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府應(yīng)秉持誠(chéng)實(shí)守信的原則，確保政府紀(jì)要的貫徹落實(shí)。因此，監(jiān)督并督促相關(guān)工作部門(mén)依法、正確、全面履行“四個(gè)允許”，也即成為長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府依法必須履行的法定職責(zé)。某公司認(rèn)為長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府及其工作部門(mén)未全面履行〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》議定的“四個(gè)允許”職責(zé)的，既可以選擇以〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》為依據(jù)直接起訴相應(yīng)的工作部門(mén)，也可直接以長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府為被告要求其與相關(guān)工作部門(mén)共同履行〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》所議定事項(xiàng)。長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府認(rèn)為其工作部門(mén)不履行相應(yīng)職責(zé)的，可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條第三項(xiàng)的規(guī)定，改變或者撤銷(xiāo)該工作部門(mén)不適當(dāng)?shù)拿?、指示等。一、二審法院均認(rèn)為項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)認(rèn)定、土地管理等“四個(gè)允許”方面的約定，不屬于人民政府職責(zé)而屬于相應(yīng)工作部門(mén)職責(zé)的認(rèn)定，未充分考慮到相關(guān)職責(zé)系政府紀(jì)要所確定，構(gòu)成認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤。
三、關(guān)于長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)如何履行《會(huì)議紀(jì)要》所確定職責(zé)的問(wèn)題
〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》作出后，某公司于2004年12月21日在長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民法院委托拍賣(mài)行舉行的公開(kāi)拍賣(mài)會(huì)上以1379.6萬(wàn)元中標(biāo)買(mǎi)受涉案房地產(chǎn)并已交足價(jià)款，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民法院裁定涉案房地產(chǎn)由某公司買(mǎi)受并限期辦理房屋產(chǎn)權(quán)及土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。但隨后的2005年9月9日，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)國(guó)土資源局針對(duì)某公司提出的土地使用權(quán)變更登記申請(qǐng)作出《否定報(bào)備單》，以原開(kāi)發(fā)商未繳清土地出讓金、須先辦理房產(chǎn)變更登記、12#樓屬于違法建筑不能轉(zhuǎn)讓等理由，對(duì)某公司的申請(qǐng)件予以退回。后長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府雖于2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，協(xié)調(diào)處理某公司續(xù)建原賓某園問(wèn)題和鑫某園規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題，但直到2014年10月11日長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府召開(kāi)的2014年第5次市長(zhǎng)辦公會(huì)議才決定：一是將現(xiàn)狀續(xù)建規(guī)劃指標(biāo)作為該項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)，具體由法院和規(guī)劃局負(fù)責(zé)出具認(rèn)定文件予以明確；二是同意調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)。2014年10月29日，某公司向長(zhǎng)樂(lè)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局提交《關(guān)于辦理規(guī)劃指標(biāo)的申請(qǐng)報(bào)告》。2014年12月26日，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局和長(zhǎng)樂(lè)區(qū)人民法院作出認(rèn)定書(shū)，認(rèn)定項(xiàng)目拍賣(mài)用地面積和現(xiàn)狀規(guī)劃指標(biāo)。2015年5月14日，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局向長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府提交《關(guān)于鑫某園變更容積率等規(guī)劃條件的請(qǐng)示》。2015年5月28日，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府針對(duì)長(zhǎng)樂(lè)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局的請(qǐng)示作出同意項(xiàng)目規(guī)劃條件變更的批復(fù)。2015年6月3日，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局向某公司作出復(fù)函，通知某公司調(diào)整的指標(biāo)，并通知其持該函向國(guó)土資源局等有關(guān)部門(mén)按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。然而，直到本院審查時(shí)，某公司在長(zhǎng)達(dá)15年時(shí)間內(nèi)，未能得以開(kāi)展任何建設(shè)，涉案爭(zhēng)議房地產(chǎn)仍處于2003年拍賣(mài)前的狀態(tài)。某公司巨資競(jìng)得項(xiàng)目長(zhǎng)期未得以推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)損失不可謂不大。原因雖然是多重的，但長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府及其工作部門(mén)未依法、及時(shí)、全面履行相關(guān)紀(jì)要內(nèi)容，不依法履職甚至互相推諉，顯然是重要原因之一。
誠(chéng)實(shí)守信是依法行政的基本要求，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的重要內(nèi)容。政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類(lèi)政務(wù)行為主體的誠(chéng)信水平，對(duì)其他社會(huì)主體誠(chéng)信建設(shè)有著重要的表率和導(dǎo)向作用。只有政府誠(chéng)信施政，帶頭履行即使是對(duì)其不利的行政允諾、行政契約和會(huì)議紀(jì)要，才能取得“城門(mén)立木“的效果，才能更快帶動(dòng)全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)的樹(shù)立和誠(chéng)信水平的提高。人民法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府及相關(guān)工作部門(mén)兌現(xiàn)向行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，不支持地方以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約。政府違反承諾導(dǎo)致相對(duì)人經(jīng)濟(jì)損失的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在收到本判決書(shū)后，嚴(yán)格按照〔2003〕174號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》的內(nèi)容及時(shí)組織、督促和協(xié)助相關(guān)工作部門(mén)履行相應(yīng)的法定職責(zé)。
顯然，依法履職并不意味著必須全部按照相對(duì)人的請(qǐng)求內(nèi)容履職，但也不意味著無(wú)法滿(mǎn)足相對(duì)人的請(qǐng)求就可以不及時(shí)處理或不依法作出書(shū)面答復(fù)；正如相對(duì)人有義務(wù)以書(shū)面要式行為向行政機(jī)關(guān)提出具體、明確的履職請(qǐng)求、依據(jù)與理由，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)以書(shū)面要式方式告知相對(duì)人全部或者部分不能履職的依據(jù)和理由，而不能不理不睬，怠于履職，從而造成糾紛長(zhǎng)期無(wú)法解決，難以進(jìn)入法治化渠道解決。長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府與相應(yīng)工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法回應(yīng)某公司的申請(qǐng)和訴求；對(duì)于15年來(lái)因法律法規(guī)政策調(diào)整等原因，出現(xiàn)原有規(guī)定與現(xiàn)有規(guī)定相沖突的，應(yīng)當(dāng)考慮保護(hù)相對(duì)人信賴(lài)?yán)?，作出?duì)某公司有利的解釋和執(zhí)行，而不能因此加重相對(duì)人的實(shí)際負(fù)擔(dān)；在對(duì)拍賣(mài)等文件的理解存在分歧時(shí)，也應(yīng)當(dāng)本著有利于相對(duì)人的原則進(jìn)行解釋。當(dāng)然，合法性仍是行政機(jī)關(guān)依法行政的首要考量因素。某公司對(duì)約定的容積率由2.35調(diào)整為3.692又增加至4.616后的相關(guān)土地出讓金的補(bǔ)交問(wèn)題，亦應(yīng)秉持誠(chéng)信原則，實(shí)事求是地與長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府及其工作部門(mén)進(jìn)行測(cè)算和協(xié)商，在彌補(bǔ)資金等實(shí)際損失與保持合理利潤(rùn)的情況下，依法予以補(bǔ)交。雙方無(wú)法協(xié)商一致的，長(zhǎng)樂(lè)區(qū)政府則應(yīng)及時(shí)作出行政決定或者《會(huì)議紀(jì)要》，載明其與相應(yīng)工作部門(mén)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的明確、具體、可執(zhí)行的意見(jiàn)，并依法送達(dá)某公司，而不能久拖不定、議而不決，更不得與工作部門(mén)之間相互推諉。某公司對(duì)行政決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。
裁判要旨
1.行政訴訟法第十二條、第七十二條所指法定職責(zé)，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級(jí)和本級(jí)規(guī)范性文件以及“三定方案”確定的職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)本不具有的但基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責(zé)。政府會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)具有法定效力，非依法定程序不得否定之。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人，均應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行。會(huì)議紀(jì)要議定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，亦因此而轉(zhuǎn)化為該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。
2.市、縣人民政府如果在會(huì)議紀(jì)要中確定了其所屬工作部門(mén)的法定職責(zé)事項(xiàng)，屬于以承諾的方式，將監(jiān)督所屬工作部門(mén)依法履職轉(zhuǎn)化成為本政府依法應(yīng)當(dāng)履行的承諾、義務(wù)與職責(zé)。政府應(yīng)秉持誠(chéng)實(shí)守信的原則，確保會(huì)議紀(jì)要的貫徹落實(shí)，監(jiān)督并督促相關(guān)工作部門(mén)依法、正確、全面履行會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)。
3.政府及相關(guān)工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法兌現(xiàn)向行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，地方以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，違反承諾導(dǎo)致相對(duì)人經(jīng)濟(jì)損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第72條
一審：福建省莆田市中級(jí)人民法院（2016）閩03行初33號(hào)行政判決（2016年8月15日）
二審：福建省高級(jí)人民法院（2016）閩行終695號(hào)行政判決（2017年2月28日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行再205號(hào)行政判決（2018年12月29日）
