賈某訴河北省石家莊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會、宋營鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制執(zhí)行案-征收拆遷不宜假村民自治形式進(jìn)行
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-003-002
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行政行政強(qiáng)制強(qiáng)制拆除房屋起訴條件適格被告/村民自治
基本案情
法院經(jīng)審理查明：賈某系河北省石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民。2017年8月，石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項目啟動，該項目經(jīng)裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村，該村位于南二環(huán)東延工程范圍內(nèi)的房屋需要拆除，賈某涉案房屋在拆除范圍之內(nèi)。2017年8月14日，裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民代表大會通過了《石家莊市高新區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村拆遷補(bǔ)償安置方案》，該方案第三條規(guī)定：“東仰陵村委會為改造范圍內(nèi)的拆遷人，改造范圍內(nèi)的房屋所有人為被拆遷人。”第六條規(guī)定：“根據(jù)拆遷工作需要，成立東仰陵村拆遷改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立指揮部及各種相關(guān)機(jī)構(gòu)”。2017年11月1日，東仰陵村委會對賈某下達(dá)了拆遷通知，通知的基本內(nèi)容為：“賈某逾期未簽訂拆遷協(xié)議，限期2天內(nèi)自行拆除，否則依法予以強(qiáng)制拆除。”在此期間，賈某的房屋被強(qiáng)行拆除。賈某認(rèn)為其房屋是河北省石家莊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新開發(fā)區(qū)管委會）、宋營鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱宋營鎮(zhèn)政府）共同組織、實施拆除的，訴請確認(rèn)強(qiáng)制拆除房屋行為違法。賈某還一并提供了一審被告工作人員在拆除現(xiàn)場的照片。一審被告認(rèn)為其工作人員在場是履行監(jiān)督職責(zé)，并主張拆除賈某房屋并非其所為，而是東仰陵村委會組織實施的。東仰陵村委會在一、二審期間也承認(rèn)其是拆遷主體。
河北省石家莊市中級人民法院于2018年4月8日作出（2018）冀01行初6號行政裁定，駁回賈某的起訴。
一審宣判后，賈某不服提起上訴，河北省高級人民法院于2018年9月19日作出（2018）冀行終473號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。
二審宣判后，賈某向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2019年12月25日作出（2019）最高法行申3784號行政裁定：1.本案指令河北省高級人民法院再審；2.再審期間，中止原裁定的執(zhí)行。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：對賈某房屋的拆遷系石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項目需要，賈某房屋所占土地也被用于南二環(huán)東延工程建設(shè)。此類項目的用地與征收拆遷工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地性質(zhì)的不同，分別依照《中華人民共和國土地管理法》或《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的條件和程序進(jìn)行；征收拆遷與征收補(bǔ)償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在，并不宜假村民自治形式進(jìn)行。即使對因歷史原因形成的城中村的改造，村民會議或村民代表會議可以在《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)議決涉及村民利益的相關(guān)事項，村民也應(yīng)遵照執(zhí)行；但是，村民會議或者村民代表會議決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。申言之，在現(xiàn)行土地和房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項目和補(bǔ)償事項，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補(bǔ)償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強(qiáng)制拆除等方式則涉嫌違法?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)，對強(qiáng)制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會等自治組織有權(quán)實施強(qiáng)制搬遷和強(qiáng)制拆除。東仰陵村委會在原審期間雖承認(rèn)系其自行實施強(qiáng)制拆除，但各方對高新開發(fā)區(qū)管委會主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開拆遷動員大會，參與組織南二環(huán)東延?xùn)|仰陵村段拆遷工作的事實并無異議；高新開發(fā)區(qū)管委會還曾就限期完成該地段征地拆遷工作，專門向宋營鎮(zhèn)政府下達(dá)《督辦函》；東仰陵村委會在房屋于2017年10月31日被強(qiáng)拆后送達(dá)的落款為2017年11月1日的《通知》也明確，拆遷系為保障南二環(huán)東延工程順利進(jìn)行，要求賈某自行拆除并到村委會辦理拆遷補(bǔ)償手續(xù)，否則將按照法律程序依法予以強(qiáng)制拆除；宋營鎮(zhèn)政府工作人員也曾在強(qiáng)制拆除前到賈某家中做說服動員工作；且高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府工作人員也出現(xiàn)在強(qiáng)制拆除現(xiàn)場。因此，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對賈某房屋的強(qiáng)制拆除，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系東仰陵村委會自主實施，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實施的強(qiáng)制拆除。被訴強(qiáng)制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為東仰陵村委會實施，但村民委員會等自治組織僅系行政機(jī)關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。一、二審法院在賈某已經(jīng)提供初步證據(jù)證明強(qiáng)制拆除行為雖以東仰陵村委會名義實施，但顯然系法定的職權(quán)主體基于征收職權(quán)組織、命令實施的情況下，僅以東仰陵村委會自認(rèn)實施強(qiáng)制拆除為由，否定高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府為適格被告，系對法律規(guī)定的錯誤理解，也有違職權(quán)法定原則，依法應(yīng)予糾正。鑒于雙方至今未能通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議方式解決賈某被拆除房屋的補(bǔ)償安置問題，本案應(yīng)以高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府和東仰陵村委會為共同被告，共同承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。
裁判要旨
征收拆遷與征收補(bǔ)償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在，并不宜假村民自治形式進(jìn)行。在現(xiàn)行土地和房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項目和補(bǔ)償事項，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補(bǔ)償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強(qiáng)制拆除等方式則涉嫌違法。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款、第5款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條第2款
一審：河北省石家莊市中級人民法院（2018）冀01行初6號行政裁定（2018年4月8日）
二審：河北省高級人民法院（2018）冀行終473號行政裁定（2018年9月19日）
再審：最高人民法院（2019）最高法行申3784號行政裁定（2019年12月25日）
