孫某某訴北京市平谷區(qū)南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)人民政府、北京市平谷區(qū)人民政府行政處罰及行政復(fù)議案-執(zhí)法變動(dòng)情況下信賴?yán)姹Ｗo(hù)的審查認(rèn)定
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-016-007
關(guān)鍵詞
行政/行政復(fù)議/行政處罰/執(zhí)法變動(dòng)/信賴?yán)姹Ｗo(hù)/司法審查標(biāo)準(zhǔn)
基本案情
原告孫某某訴稱：北京市平谷區(qū)南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府）于2019年12月31日作出的被訴限拆決定書(shū)中認(rèn)定原告的養(yǎng)殖場(chǎng)系違法建設(shè)屬于認(rèn)定錯(cuò)誤。原告的養(yǎng)殖場(chǎng)屬于設(shè)施農(nóng)用地，其所建畜禽舍直接用于畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)，依法不需要取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可；被告南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府在養(yǎng)殖場(chǎng)住所使用證明中明確認(rèn)定“該營(yíng)業(yè)場(chǎng)所不屬違法建設(shè)”并加蓋公章確認(rèn)；XX村民代表委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱XX村委會(huì)）及村民代表對(duì)原告建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)作出同意的決議，并證明涉案土地用途為養(yǎng)殖；《北京市平谷區(qū)農(nóng)村工作委員會(huì)關(guān)于2012年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查疑似農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目第一批認(rèn)定情況的函》（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)定函》）中認(rèn)定：原告的養(yǎng)殖場(chǎng)地上建筑物確實(shí)屬于農(nóng)業(yè)用途，可認(rèn)定為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目。被告未進(jìn)行立案、調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等調(diào)查程序，未告知原告享有陳述、申辯的權(quán)利，且無(wú)證據(jù)證明當(dāng)事人逾期不改正，就徑行作出處罰，程序顯屬不當(dāng)?；诖?，被告北京市平谷區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱平谷區(qū)政府）于2020年3月12日作出被訴復(fù)議決定書(shū)亦應(yīng)當(dāng)予以撤銷。原告現(xiàn)提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被訴限拆決定及被訴復(fù)議決定。
被告南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府辯稱：南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府對(duì)違法建設(shè)具有查處拆除的法定職責(zé)。就涉案建筑，原告未出示任何審批、備案手續(xù)，違反了土地規(guī)劃用途，構(gòu)成違法建設(shè)。根據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二條、第二十九條之規(guī)定，本市行政區(qū)域全部為規(guī)劃區(qū)，依法實(shí)行規(guī)劃許可制度。經(jīng)調(diào)查，涉案土地上現(xiàn)新建房屋設(shè)施，涉案土地的土地規(guī)劃為一般農(nóng)用地，故涉案土地的實(shí)際用途與規(guī)劃用途不符。根據(jù)詢問(wèn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)可以確認(rèn)的事實(shí)是，涉案建筑為原告于2011年建設(shè)的養(yǎng)殖用房。根據(jù)各個(gè)時(shí)期頒布的行政決定的精神（《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等），農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地都應(yīng)當(dāng)履行申請(qǐng)、申報(bào)、備案的手續(xù)。根據(jù)平谷區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下發(fā)的《北京市平谷區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)XX村孫某某養(yǎng)殖小區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)相關(guān)情況的復(fù)函》，原告的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未履行備案手續(xù)，應(yīng)當(dāng)予以拆除。被告對(duì)涉案違法建設(shè)履行了調(diào)查處理手續(xù)，程序合法。綜上，請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴請(qǐng)。
被告平谷區(qū)政府辯稱：平谷區(qū)政府受理原告的復(fù)議申請(qǐng)程序符合法律規(guī)定，涉案復(fù)議案件審理程序符合法律規(guī)定，復(fù)議程序合法，請(qǐng)求人民法院依法裁判。
法院經(jīng)審理查明：2011年6月30日，孫某某與張某、李某簽訂《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》。當(dāng)日，XX村委會(huì)出具證明，內(nèi)容為：經(jīng)討論和研究，同意張某與李某將承包我村X(qián)X地中橋北的土地轉(zhuǎn)包給孫某某，轉(zhuǎn)讓土地的四至為東西長(zhǎng)73.5米，南北長(zhǎng)44米，土地面積為3234平方米，折合4.85畝。另，XX村委會(huì)作出決議，內(nèi)容為：經(jīng)XX村委會(huì)、村民代表同意，孫某某（北京孫某某養(yǎng)殖戶）在XX村東建養(yǎng)殖場(chǎng)。孫某某陳述，涉案土地在轉(zhuǎn)讓前就有少量建筑，而絕大部分涉案建筑系其于2011年7月建設(shè)，建筑物系磚混彩鋼瓦結(jié)構(gòu)，一直用于養(yǎng)殖。在土地轉(zhuǎn)讓前，涉案場(chǎng)所已于2011年6月注冊(cè)成立北京付某養(yǎng)殖專業(yè)合作社，XX村委會(huì)、南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府在該合作社的住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）使用證明上蓋章確認(rèn)。
另查，涉案建筑所在土地規(guī)劃用途為一般農(nóng)用地。2012年12月20日，北京市平谷區(qū)農(nóng)村工作委員會(huì)作出《認(rèn)定函》，認(rèn)為孫某某在XX村4.85畝土地上的項(xiàng)目等146個(gè)項(xiàng)目的地上建筑物目前確實(shí)屬于農(nóng)業(yè)用途，可認(rèn)定為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目。2019年12月26日，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)涉案建設(shè)，遂予以立案調(diào)查，當(dāng)日經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘驗(yàn)、拍照、測(cè)繪，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府認(rèn)定孫某某所建建筑面積為1514平方米，占地總面積3230.1平方米，孫某某在相應(yīng)材料上簽字確認(rèn)。當(dāng)日，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府向?qū)O某某送達(dá)《告知書(shū)》，告知其涉案建筑在南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府處無(wú)任何備案手續(xù)，要求其于3日內(nèi)向南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府提交建設(shè)審批手續(xù)。經(jīng)向北京市平谷區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)查，該局于2019年12月2日回函確認(rèn)，其未曾收到南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府提交的XX村孫某某養(yǎng)殖小區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案材料。經(jīng)向北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)調(diào)查，該委員會(huì)于2019年12月31日出具規(guī)劃審批情況的函，確認(rèn)涉案建筑未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。2019年12月31日，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府對(duì)孫某某進(jìn)行詢問(wèn)，孫某某陳述涉案建設(shè)系其2011年建設(shè)，用于養(yǎng)殖，未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，但有農(nóng)調(diào)手續(xù)。2019年12月31日，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府作出被訴限拆決定。孫某某不服，于2020年1月2日向平谷區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議。2020年3月12日，平谷區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定，維持南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府于2019年12月31日作出的被訴限拆決定。
北京市平谷區(qū)人民法院于2021年8月23日作出（2020）京0117行初30號(hào)行政判決：一、確認(rèn)南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府于2019年12月31日作出的被訴限拆決定書(shū)違法；二、確認(rèn)平谷區(qū)政府于2020年3月12日作出的被訴復(fù)議決定書(shū)違法。宣判后，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府和平谷區(qū)政府提起上訴。北京市第三中級(jí)人民法院于2021年10月29日作出（2021）京03行終1300號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：參考國(guó)土部門(mén)與農(nóng)業(yè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范文件的相關(guān)規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目應(yīng)該履行相應(yīng)的審批或備案等手續(xù)。本案中，雖然在案證據(jù)無(wú)法證明涉案建筑取得了審批或備案手續(xù)，但孫某某在涉案土地建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)村委會(huì)研究同意，南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府曾在養(yǎng)殖專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明上蓋章確認(rèn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)亦曾作出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目的認(rèn)定。孫某某作為行政相對(duì)人實(shí)施了該項(xiàng)目建設(shè)，并一直將涉案建筑實(shí)際用于養(yǎng)殖，符合農(nóng)用地的用途管制要求，亦滿足了養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，其對(duì)涉案建筑及利用涉案建筑進(jìn)行養(yǎng)殖的合法性產(chǎn)生了合理的信賴，該信賴?yán)鎽?yīng)受法律保護(hù)。南獨(dú)樂(lè)河鎮(zhèn)政府未充分考量涉案建筑補(bǔ)辦設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)手續(xù)的必要性，僅以未取得規(guī)劃許可手續(xù)為由直接認(rèn)定涉案建筑為違法建設(shè)，且未經(jīng)責(zé)令補(bǔ)辦程序，屬于事實(shí)不清、證據(jù)不足、程序違法。故被訴限拆決定應(yīng)當(dāng)予以撤銷，基于此，被訴復(fù)議決定應(yīng)一并撤銷，鑒于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤銷內(nèi)容，故一并確認(rèn)違法。
裁判要旨
在前期相關(guān)政府部門(mén)曾作出允諾的情況下，法院應(yīng)結(jié)合案件事實(shí)，綜合考量當(dāng)事人主張的信賴?yán)媸欠窬哂姓?dāng)性和受法律保護(hù)的必要性。比如通過(guò)行政機(jī)關(guān)的行為或承諾與相對(duì)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之間是否存在密切聯(lián)系來(lái)判斷，即行政機(jī)關(guān)的行為或承諾，是否實(shí)際使當(dāng)事人對(duì)其設(shè)施農(nóng)用建設(shè)的合法性產(chǎn)生了足夠的信賴，其是否基于此種信賴投入了物力、財(cái)力用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。行為人基于鎮(zhèn)政府等部門(mén)的“允諾”，實(shí)施了設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目建設(shè)，并一直用于養(yǎng)殖，符合設(shè)施農(nóng)用地的用途管制要求，且并未改變農(nóng)業(yè)用途，具有補(bǔ)辦設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)手續(xù)的可能性，行為人信賴?yán)娲笥谒S護(hù)之公共利益，該種執(zhí)法變動(dòng)情況下應(yīng)對(duì)其信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條
一審：北京市平谷區(qū)人民法院（2020）京0117行初30號(hào)行政判決（2021年8月23日）
二審：北京市第三中級(jí)人民法院（2021）京03行終1300號(hào)行政判決（2021年10月29日）
