韋某等64人訴防城港市防城區(qū)人民政府、防城港市人民政府不履行法定職責(zé)案-縣級(jí)政府負(fù)有落實(shí)被征地村民社會(huì)保障的法定職責(zé)
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-021-008
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/被征地農(nóng)民/社會(huì)保障/縣級(jí)政府
基本案情
原告韋某等64位村民系廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)城南村某東組與某西組村民。2017年防城港市防城區(qū)征地拆遷辦公室與某東組和某西組分別簽訂《征收土地協(xié)議》，約定征收某西組土地420.823畝，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)按綜合價(jià)每畝3萬(wàn)元補(bǔ)償，共計(jì)補(bǔ)償金額為12624690元；約定征收某東組土地420.823畝，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)按綜合畝3萬(wàn)元補(bǔ)償，共計(jì)補(bǔ)償金額為12624690元。后防城區(qū)人民政府分別又與某東組和某西組簽訂《補(bǔ)充協(xié)議書》，就征地補(bǔ)償?shù)茸鞒黾s定?！堆a(bǔ)充協(xié)議書》第七條約定，失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)購(gòu)買按防城港市人民政府新出臺(tái)的政策執(zhí)行。
2021年3月22日，包括原告韋某等64位村民在內(nèi)的85名村民聯(lián)名向被告防城港市人民政府郵寄《請(qǐng)求關(guān)注被征地農(nóng)民生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益》的申請(qǐng)書。2022年4月20日，原告韋某等64位村民向被告防城區(qū)人民政府郵寄《失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)申請(qǐng)書》。二被告均未予答復(fù)。被征地后，二被告長(zhǎng)期未落實(shí)被征收土地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，故原告韋某等64位村民訴至法院，請(qǐng)求確認(rèn)二被告不履行征地社保職責(zé)的行為違法，責(zé)令二被告履行相關(guān)職責(zé)。
廣西壯族自治區(qū)防城港市中級(jí)人民法院于2023年1月29日作出（2022）桂06行初54號(hào)行政判決：被告防城港市防城區(qū)人民政府在本判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)原告防城港市防城區(qū)城南村某東組和西組64位村民請(qǐng)求的養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題作出相應(yīng)處理或答復(fù)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：本案審查重點(diǎn)為原告訴二被告履行職責(zé)之訴應(yīng)否支持。
一、關(guān)于原告的請(qǐng)求事項(xiàng)是否具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的問(wèn)題
某東組和西組村民集體土地共841.646畝于2017年3月13日和8月7日被征收。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)民法典》等法律規(guī)定，原告作為被征地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)被納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。此外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕29號(hào)）《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)）等文件對(duì)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題亦作出相關(guān)規(guī)定。《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（桂人社發(fā)〔2016〕46號(hào)）《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》（桂人社發(fā)〔2017〕23號(hào)）《防城港市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（防人社發(fā)〔2017〕46號(hào)）等文件則對(duì)被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題作了進(jìn)一步細(xì)化。由此可見(jiàn)，原告作為被征地農(nóng)民，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。
二、關(guān)于原告和被告是否具有主體資格的問(wèn)題
首先，關(guān)于被告防城區(qū)人民政府是否適格的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》《防城港市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（防人社發(fā)〔2017〕46號(hào)）等文件均對(duì)政府承擔(dān)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)職責(zé)作了規(guī)定。本案中，防城區(qū)征地拆遷辦公室與某東組和西組簽訂涉案征地協(xié)議，實(shí)質(zhì)上是受防城區(qū)人民政府委托實(shí)施的行為，協(xié)議內(nèi)容涉及土地征收和補(bǔ)償，具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，防城區(qū)人民政府作為縣級(jí)人民政府及土地征收的組織實(shí)施主體，負(fù)責(zé)本地被征地農(nóng)民社會(huì)保障的組織實(shí)施和社會(huì)保障各項(xiàng)資金的落實(shí)工作，其應(yīng)當(dāng)履行主體責(zé)任。
關(guān)于防城區(qū)人民政府是否為具體辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)的單位，是否具有具體辦理失地保險(xiǎn)職責(zé)的問(wèn)題。本案中，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)不完全等同于社會(huì)保險(xiǎn)范疇的社會(huì)保障權(quán)，突出體現(xiàn)在補(bǔ)償性上。被征地農(nóng)民社會(huì)保障作為一種征地補(bǔ)償方式，用于解決農(nóng)民因失地導(dǎo)致的生產(chǎn)生活問(wèn)題，其性質(zhì)上融合了補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保險(xiǎn)保障權(quán)，作為一種替代貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞酱嬖?。盡管防城區(qū)人民政府不是具體辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)的單位，但考慮到被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題不僅關(guān)乎農(nóng)民基本生存和生活水平，還關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，尤其本案涉及被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題長(zhǎng)期未能解決，作為轄區(qū)政府應(yīng)當(dāng)引起重視，組織實(shí)施社會(huì)保障各項(xiàng)資金的落實(shí)工作，將保障被征收人合法權(quán)益的政策落實(shí)到位，切實(shí)維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。
其次，關(guān)于被告防城港市人民政府是否適格的問(wèn)題。征地社保作為一種征地拆遷貨幣補(bǔ)償?shù)奶娲绞剑瑢儆谡鞯匮a(bǔ)償安置工作，參照《防城港市城區(qū)集體土地征收拆遷補(bǔ)償及安置辦法》（防政發(fā)〔2016〕3號(hào)）及《防城港市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)防城港市中心片區(qū)集體土地統(tǒng)征工作實(shí)施方案》（防政辦發(fā)〔2016〕7號(hào)）的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由實(shí)施征地的城區(qū)政府負(fù)責(zé)，即防城區(qū)人民政府。
最后，關(guān)于原告是否適格的問(wèn)題。被告主張?jiān)媸欠袢烤邆湎硎苌绫４龅馁Y格應(yīng)由相關(guān)部門審核確定。如前所述，給被征地農(nóng)民辦理社會(huì)保障手續(xù)是一項(xiàng)涉及多部門、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工作，確定原告是否屬于涉案基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼對(duì)象等工作是啟動(dòng)社會(huì)保障工作的一部分。因此，對(duì)該問(wèn)題的解決，仍屬于開(kāi)展社會(huì)保障工作的一部分。原告的身份認(rèn)定問(wèn)題，不影響整個(gè)社會(huì)保障工作的啟動(dòng)。
三、關(guān)于本案履職之訴應(yīng)否支持的問(wèn)題
一般來(lái)講，提起履職之訴，前提是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或逾期不作答復(fù)，且申請(qǐng)?jiān)撔姓C(jī)關(guān)作出的行為應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具體的、特定的行政行為。參照《防城港市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第七章“辦理程序”的規(guī)定，“被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼對(duì)象名單、人數(shù)和每戶人均征地面積由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村（居）民委員會(huì)依法提出，并經(jīng)村（居）民代表會(huì)議或村（居）民大會(huì)討論通過(guò)并公示后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）初審、公示、確認(rèn)，經(jīng)縣級(jí)征地機(jī)構(gòu)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)等部門審核、公示后，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬彾ā?，“在縣級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，縣（市、區(qū)）人力資源社會(huì)保障部門根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼對(duì)象人數(shù)、征地面積等進(jìn)行資金測(cè)算，商國(guó)土資源、財(cái)政等部門共同擬定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)報(bào)批實(shí)施方案，報(bào)同級(jí)人民政府審核”，辦理社會(huì)保險(xiǎn)的程序是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村（居）民委員會(huì)提出，并經(jīng)村（居）民代表會(huì)議或村（居）民大會(huì)討論通過(guò)并公示后，逐級(jí)審核。本案中，原告未能舉證證明涉案養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題是否已經(jīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)提出，是否經(jīng)村民代表會(huì)議或村民大會(huì)討論，但被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的最終完成，需經(jīng)多部門審核，因政策性強(qiáng)、環(huán)節(jié)多，不可避免地涉及對(duì)政策的理解、宣傳、具體的操作和相關(guān)部門指導(dǎo)與配合。
本案中，從征地到原告起訴已五年有余，上述工作是否已啟動(dòng)、落實(shí)，防城區(qū)人民政府對(duì)此既未能舉證證明，亦未作出合理解釋。而對(duì)落實(shí)被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作是否已進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織、督促等問(wèn)題，屬于政府及相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)為之的行為。且本案并非原告申請(qǐng)即可啟動(dòng)社會(huì)保障手續(xù)的辦理，如駁回其訴請(qǐng)，可能會(huì)造成程序空轉(zhuǎn)。從有利于實(shí)質(zhì)性解決問(wèn)題考慮，本案處理與以往一般履職之訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)有所不同。被告防城區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)原告某東組和西組64位村民請(qǐng)求的養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題作出相應(yīng)處理或答復(fù)。故法院依法作出如上裁判。
裁判要旨
被征地村民依法享有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的社會(huì)保障權(quán)。人民政府具有在轄區(qū)內(nèi)依法建立被征地村民就業(yè)社會(huì)保障制度的職責(zé)和落實(shí)失地村民的養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保障的統(tǒng)籌監(jiān)管責(zé)任。被征地村民社會(huì)保障待遇長(zhǎng)期得不到落實(shí)，屬于人民政府怠于履行法定職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)民法典》第243條第2款
《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正）第47條第1款、第48條第5款
《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（2018年修正）第96條
一審：廣西壯族自治區(qū)防城港市中級(jí)人民法院（2022）桂06行初54號(hào)行政判決（2023年1月29日）
