發(fā)文機關(guān)國務(wù)院,中共中央
發(fā)文日期1986年09月26日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號中發(fā)〔1986〕22號
施行日期1986年09月26日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
（中發(fā)[1986]22號 1986年9月26日）
各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府，中央和國家機關(guān)各部委，軍委總政治部，各人民團體：
全國農(nóng)村人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作已經(jīng)全部結(jié)束。這是我國農(nóng)村繼普遍推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，又一項具有深遠意義的改革。這項改革已經(jīng)取得了初步成效，開始改變黨政不分、政企不分的狀況，加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層政權(quán)的建設(shè)，適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的新形勢，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革是政治體制改革的重要組成部分。由于這項改革的時間不長，與此相關(guān)的一系列配套改革措施沒有跟上去，當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中還存在不少問題，主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到一級政權(quán)的作用。
基層政權(quán)是人民民主專政的基礎(chǔ)組織，一系列的工作都要通過基層政權(quán)才能完成。我國有8億人口在農(nóng)村，把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)好，對于順利推進政治體制和經(jīng)濟體制改革，加強社會主義民主和社會主義法制，促進社會主義精神文明建設(shè)，實現(xiàn)社會治安和社會風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)，實現(xiàn)本世紀(jì)末全國工農(nóng)業(yè)年總產(chǎn)值翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)有中國特色的社會主義，具有十分重要的意義。為了進一步鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，真正把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，并且能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的一級政權(quán)，特作如下通知：
一、 明確黨政分工，理順黨政關(guān)系
政社分開以后，有些地方仍存在黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，鄉(xiāng)黨委包攬行政工作。這不僅不利于加強黨的自身建設(shè)，也不利于發(fā)揮鄉(xiāng)政府的作用。
鄉(xiāng)黨委要按照黨章的規(guī)定和實行黨政分工的要求，集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，抓好基層黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)，加強對共青團、婦聯(lián)和民兵的領(lǐng)導(dǎo)，抓好農(nóng)民群眾的政治思想教育，促進黨風(fēng)和社會風(fēng)氣的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
鄉(xiāng)黨委對政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治、思想和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，對干部的選拔、考核、監(jiān)督，對經(jīng)濟、行政工作中重大問題的決策，而不是包辦政府的具體工作。鄉(xiāng)黨委要保證鄉(xiāng)政府依照 憲法和法律的規(guī)定獨立行使職權(quán)，支持鄉(xiāng)長大膽地開展工作。
為了從制度上保證黨政合理分工、各省、自治區(qū)、直轄市可按黨章和 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，結(jié)合本地實際情況制訂鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府暫行工作條例。中央有關(guān)部門在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分別制訂《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例》。
縣級和縣級以上黨政機關(guān)也要解決好黨政合理分工的問題，按照黨政分工的正常工作渠道領(lǐng)導(dǎo)基層工作。凡屬于鄉(xiāng)政府的工作，就不要布置給鄉(xiāng)黨委。縣級人民政府每年要召開幾次鄉(xiāng)長會議，研究安排政府工作。經(jīng)過上下共同努力，逐步理順關(guān)系，黨政協(xié)調(diào)一致地開展工作。
二、 實行政企分開，促進農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展
政社分開后，不少地方雖然分別建立了鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經(jīng)濟組織，但實際上政企職責(zé)并沒有完全分開。不少地方鄉(xiāng)政府沒有配備管理經(jīng)濟的人員，而把政府管理本鄉(xiāng)經(jīng)濟的職權(quán)交由鄉(xiāng)經(jīng)濟組織行使，仍然是政企不分。鄉(xiāng)政府應(yīng)按實際需要配備必要的專職干部，行使政府管理經(jīng)濟的職能。
鄉(xiāng)政府管理經(jīng)濟，主要是運用經(jīng)濟的、法律的和行政的手段，為發(fā)展商品生產(chǎn)服務(wù)。其主要職責(zé)是：制訂本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃并組織實施；協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)各村、各經(jīng)濟組織間的關(guān)系；監(jiān)督各經(jīng)濟組織和個體戶認(rèn)真執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和政策，保障各經(jīng)濟組織和個體戶的合法經(jīng)濟權(quán)益，取締違法經(jīng)營，打擊經(jīng)濟犯罪活動；管理鄉(xiāng)級財政，指導(dǎo)和監(jiān)督合作經(jīng)濟組織，做好財務(wù)會計、經(jīng)濟統(tǒng)計和其他經(jīng)濟管理工作；管理、推廣科學(xué)技術(shù)成果。
鄉(xiāng)政府要支持鄉(xiāng)經(jīng)濟組織行使其自主權(quán)，不能包攬或代替經(jīng)濟組織的具體經(jīng)營活動，更不能把經(jīng)濟組織變成行政管理機構(gòu)。
三、 簡政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能
目前，縣級許多部門在鄉(xiāng)設(shè)有分支機構(gòu)，并且統(tǒng)得過多過死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權(quán)。凡屬可以下放的機構(gòu)和職權(quán)，要下放給鄉(xiāng)；少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)，仍要集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在縣級綜合改革試點中已經(jīng)把一些機構(gòu)下放給鄉(xiāng)管理的地方，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，做好鞏固和完善工作。尚未開展試點的地方，都要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，積極進行試點，上級主管部門要積極支持這項工作。
各地要盡快把鄉(xiāng)一級財政建立起來。少數(shù)確有困難尚未建立的地方，鄉(xiāng)政府要有專人負(fù)責(zé)抓好這項工作。已經(jīng)建立鄉(xiāng)財政的地方，要在發(fā)展商品經(jīng)濟的基礎(chǔ)上為鄉(xiāng)多開辟一些財源。鄉(xiāng)財政超收部分，要給鄉(xiāng)適當(dāng)留一些，并盡量實行一定幾年不變的辦法，以調(diào)動基層聚財?shù)姆e極性，加速鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)財政收入中國家預(yù)算內(nèi)部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅和獎金稅、屠宰稅、城市維護建設(shè)稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車船使用牌照稅、契稅和其他收入，其劃歸鄉(xiāng)的具體范圍，由各地根據(jù)實際情況確定。
隨著政企分開和條塊矛盾的逐步解決，要提高鄉(xiāng)政府的工作效率，減少管理層次，凡是設(shè)了鎮(zhèn)政府的地方，就不再設(shè)立鄉(xiāng)政府；要堅決撤銷那些不必要的臨時機構(gòu)；大力精簡以農(nóng)代干的行政人員，除邊遠山區(qū)、交通不便的地區(qū)以外，縣以下一般不要設(shè)立區(qū)公所。
四、 切實搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè)
鄉(xiāng)政府要按照 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，按期召開人民代表大會，向人民代表大會報告工作，聽取代表的建議、批評和意見，加強對政府工作的監(jiān)督。鄉(xiāng)人民代表大會會議要充分發(fā)揚民主，暢所欲言。對代表提出的意見和建議，要認(rèn)真研究，作出決議，貫徹執(zhí)行。要逐步改革和完善選舉制度，在基層政權(quán)中實現(xiàn)人民的直接民主，使人民充分行使作為國家主人的權(quán)利，使鄉(xiāng)人民代表大會成為有權(quán)威的權(quán)力機關(guān)。對于那些不稱職、不能代表人民利益的鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人民代表大會有權(quán)予以罷免。依法選舉產(chǎn)生的正副鄉(xiāng)長，除犯有嚴(yán)重錯誤或確屬不勝任工作的以外，一般不宜在任期內(nèi)調(diào)動。如因工作需要必須作個別變動時，應(yīng)向鄉(xiāng)人民代表大會報告，由任免機關(guān)批準(zhǔn)。對因故出缺的正副鄉(xiāng)長，應(yīng)召開鄉(xiāng)人民代表大會進行補選。鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間，鄉(xiāng)政府要確定一名副鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)人民代表大會閉會期間的工作，要安排好代表小組的活動，發(fā)揮人民代表的作用，經(jīng)常聽取他們的意見和建議。從農(nóng)村優(yōu)秀人才中聘用干部的制度要繼續(xù)堅持，并不斷總結(jié)經(jīng)驗，使之完善?；鶎痈刹繎?yīng)做到能上能下，能官能民。
要高度重視和解決一些地方基層政權(quán)軟弱渙散的問題。鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府要始終堅持四項基本原則，堅決貫徹黨中央既要開放、又要搞活，還要把人們的精神狀態(tài)搞好的指示，加強社會主義精神文明建設(shè)，不斷豐富群眾的精神文化生活，反對封建迷信、鋪張浪費等不良風(fēng)氣。要采取有力措施，加強政法工作，動員各方面的力量，經(jīng)過扎扎實實的努力，使社會治安和社會風(fēng)氣在近幾年內(nèi)得到根本好轉(zhuǎn)，為改革和建設(shè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。
五、 努力提高干部素質(zhì)，認(rèn)真改進工作作風(fēng)
今后3年內(nèi)，各地要把鄉(xiāng)干部分期分批培訓(xùn)一遍。地區(qū)負(fù)責(zé)培訓(xùn)鄉(xiāng)的正、副職干部，縣負(fù)責(zé)培訓(xùn)鄉(xiāng)的一般干部。培訓(xùn)的內(nèi)容主要是：馬克思主義基本理論，法律知識，科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代管理知識，黨在農(nóng)村的改革和發(fā)展經(jīng)濟的各項政策。通過培訓(xùn)，教育干部全心全意為人民服務(wù)，知法、懂法、守法、依法辦理；掌握組織發(fā)展商品經(jīng)濟和科學(xué)管理的基本技能。地方財政要在培訓(xùn)經(jīng)費上給予適當(dāng)安排。
鄉(xiāng)干部要切實改進工作作風(fēng)。要深入群眾，加強調(diào)查研究，關(guān)心群眾疾苦，幫民致富，尤其要關(guān)心那些生產(chǎn)、生活上還比較困難的貧困戶，扶持他們盡快擺脫貧困。要少說空話，多辦實事，每年都能扎扎實實為群眾辦幾件事，取信于民。要妥善處理人民內(nèi)部矛盾，堅持啟發(fā)疏導(dǎo)，多做思想政治工作，防止簡單化和強迫命令。
縣以上黨政機關(guān)要組織力量，分期分批地到基層，特別是到那些較為貧困的鄉(xiāng)村去，調(diào)查研究，幫助工作；要本著精簡上層、加強基層的原則，充實鄉(xiāng)級干部隊伍；要建立、健全鄉(xiāng)級干部崗位責(zé)任制，實行目標(biāo)管理；對于那些長期堅持在貧困地區(qū)工作，對改變當(dāng)?shù)孛婷沧坑谐尚У母刹?，以及扶助貧困地區(qū)成果優(yōu)異的干部，要大力進行表彰，并給以獎勵。
六、 搞好村(居)民委員會的建設(shè)
目前，有相當(dāng)一部分地方，特別是經(jīng)濟困難地區(qū)的村(居)民委員會組織不健全，甚至無人負(fù)責(zé)，處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。這個問題必須引起各級黨委和政府的高度重視。
各地要采取措施，認(rèn)真整頓農(nóng)村基層組織。要把思想整頓放在首位，教育基層干部全心全意為人民服務(wù)，積極帶領(lǐng)群眾勤勞致富，遵紀(jì)守法，抓好物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。其次是組織整頓，要幫助村(居)民委員會建立健全人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會福利等工作委員會(組)和各項工作制度，妥善解決村(居)民委員會工作人員的經(jīng)濟補貼和工作中遇到的困難。經(jīng)濟特別困難的地方，地方財政要幫助解決村(居)民委員會工作人員的經(jīng)濟補貼。補貼面可以小一些，但一定要落實。
村(居)民委員會要進一步完善村規(guī)民約，大力開展創(chuàng)建文明村、評選五好家庭等活動，發(fā)動廣大村(居)民積極參加社會生活的民主管理，以進一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用。
七、 加強對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)
各級黨委和政府，首先是縣級黨委和政府，必須充分認(rèn)識進一步加強和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，是我國政治體制改革的重要組成部分。做好這項工作，對于鞏固人民民主專政，保證社會安定，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展具有十分重要的意義。要把這項工作列入重要議事日程，注意總結(jié)經(jīng)驗，及時解決存在的問題。要積極推進縣級綜合改革，做到經(jīng)濟體制改革同政治體制改革互相配合，同步進行，縣級以上的體制改革同基層體制改革配套進行，上下左右協(xié)調(diào)動作，健全和完善基層政權(quán)體制。
黨中央、國務(wù)院責(zé)成民政部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的日常工作，其主要職責(zé)是：調(diào)查了解基層政權(quán)的現(xiàn)狀和存在的問題，提出改進和加強基層政權(quán)建設(shè)的意見；總結(jié)交流經(jīng)驗；組織先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和先進村(居)民委員會的評比、表彰活動；培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和村(居)民委員會主任；指導(dǎo)村(居)民委員會的組織建設(shè)和制度建設(shè)；制訂和修改有關(guān)的條例和規(guī)章制度。各級黨委和政府要支持和監(jiān)督民政部門做好這項工作，民政部門要把基層政權(quán)建設(shè)工作列為自己的重要任務(wù)，切實抓好。
各級黨委和政府接到本通知后，都要認(rèn)真研究一次農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作，作出貫徹本通知的具體部署。民族自治地方農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)問題，有關(guān)省區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c和實際需要，參照 民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定和本通知的精神，作出具體規(guī)定。雜散居地區(qū)民族鄉(xiāng)的政權(quán)建設(shè)，大體按本通知要求執(zhí)行，上級有關(guān)部門要注意到這些地區(qū)的民族特點，從政策上體現(xiàn)出對少數(shù)民族的照顧。各地農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作中的重大情況和問題，望及時報告黨中央、國務(wù)院。
