發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2012年12月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2012年12月25日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
國務(wù)院關(guān)于土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及保護工作情況的報告--2012年12月25日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上國土資源部部長徐紹史
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及保護工作情況，請審議。
一、 主要工作進展和成效
本屆政府以來，國務(wù)院認(rèn)真貫徹落實黨中央關(guān)于土地和礦產(chǎn)資源的大政方針和決策部署，與地方各級政府協(xié)調(diào)聯(lián)動，堅持改革創(chuàng)新、加快制度供給，積極主動服務(wù)、嚴(yán)格規(guī)范管理，保障了發(fā)展、保護了資源、規(guī)范了秩序、維護了權(quán)益、支撐了生態(tài)。
(一)深入貫徹耕地保護基本國策，夯實了國家糧食安全的基礎(chǔ)。著力構(gòu)建管控性保護、建設(shè)性保護、激勵性保護相結(jié)合的耕地保護新格局，耕地大量減少的勢頭得到了遏制，2011年底全國耕地保有量為18．2476億畝，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15．6億畝以上，為我國糧食產(chǎn)量的九連增奠定了堅實基礎(chǔ)。
一是堅守土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地年度計劃、耕地保有量、基本農(nóng)田面積四條線。強化地方政府耕地保護責(zé)任，嚴(yán)格省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。2011年開展的2006-2010年省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果表明，各地耕地保護意識不斷增強并較好履行了耕地保護的責(zé)任。
二是加強執(zhí)法督察。土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法由 2007年的86個重點城市擴展到2008年的172個重點城市，2009年實現(xiàn)了全國覆蓋。國家土地督察機構(gòu)對重點城市土地管理和利用情況進行了全面監(jiān)督檢查。建立了國家、省(區(qū)市)、市 (地)、縣(市)四級聯(lián)網(wǎng)的12336土地礦產(chǎn)違法舉報電話。每年按季度通報和掛牌督辦重大土地礦產(chǎn)違法案件，按年度對違法嚴(yán)重地方進行約談并問責(zé)。2008年至2011年，共立案查處違規(guī)違法用地252萬畝，涉及耕地99萬畝，較前四年分別下降36．2％和50．0％。
三是堅持耕地占補平衡并對耕地質(zhì)量進行監(jiān)控。2008年至2011年，全國建設(shè)占用耕地1560萬畝，同期補充耕地1630．5萬畝，因災(zāi)損毀耕地145．9萬畝、生態(tài)退耕48．6萬畝、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地2．4萬畝，耕地總體凈減少126．4萬畝，截至2011年底全國保有耕地18．2476億畝。同時，完成了全國耕地質(zhì)量分等定級，在160多萬平方公里的重點地區(qū)開展54種微量元素的土壤質(zhì)量調(diào)查，為加強耕地質(zhì)量管理奠定了基礎(chǔ)。
四是探索建立耕地保護補償機制。成都市建立了耕地保護補償基金，根據(jù)耕地質(zhì)量給予農(nóng)民相應(yīng)補貼。廣東省在全省建立了耕地保護補償機制，調(diào)動了農(nóng)民保護耕地的積極性。
(二)加強和改進宏觀調(diào)控，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極作用。積極應(yīng)對國際金融危機、促進穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)，建設(shè)用地管理堅持控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、用好流量、提高質(zhì)量，有疏有堵、有保有壓，土地管理和調(diào)控取得了新的進展。
一是形成了“1＋8”的組合政策，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求。“1”就是每年的建設(shè)用地增量安排，近幾年每年下達計劃約700萬畝?！?”就是拓展建設(shè)用地新空間的8條途徑，第二是農(nóng)村土地整治，即“田水路林村”綜合整治，不僅可新增耕地10％-15％，還改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。第二是嚴(yán)格規(guī)范開展城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點，在建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，在保護耕地的同時也為城鎮(zhèn)化提供用地保證。第三是低丘緩坡開發(fā)，也就是在保護生態(tài)的前提下城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)上坡上山，少占或不占耕地。第四是工礦廢棄地復(fù)墾，已安排12個省份試點。第五是城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)，挖掘潛力并促進城鎮(zhèn)的更新改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型。第六是閑置建設(shè)用地處置，清理出100多萬畝，已盤活利用約50萬畝。第七是科學(xué)圍填海造地，沿海地區(qū)每年安排30萬畝左右。第八是戈壁、荒灘和沙漠等未利用地開發(fā)利用。“1＋8”的組合政策較好地統(tǒng)籌了保障發(fā)展和保護資源。
二是建設(shè)用地供應(yīng)的區(qū)域結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理，在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮了積極作用。落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，對邊疆少數(shù)民族地區(qū)、重大自然災(zāi)害地區(qū)、集中連片特困地區(qū)給予特殊支持。2008年至2011年，建設(shè)用地供應(yīng)東部地區(qū)占比下降4．6個百分點，中部、西部地區(qū)占比分別提高3．4個和1．2個百分點。積極支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，嚴(yán)格限制高污染、高耗能工業(yè)用地，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、改善民生等用地。房地產(chǎn)用地供應(yīng)保持在較高水平，年均達到195萬畝；保障性安居工程用地100％劃撥，實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。
(三)大力實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以提高資源利用效率促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是加強節(jié)約集約用地用礦的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。初步形成了“規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責(zé)任”8項節(jié)約集約用地制度。科學(xué)編制并嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。修訂各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門檻。開展國土資源節(jié)約集約模范縣 (市)創(chuàng)建活動，首屆評選出101個模范縣 (市)。2008年至2011年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降30％。
二是礦產(chǎn)勘查開發(fā)規(guī)?；矫黠@提高。 2008年至2011年，整合了6574個礦區(qū)，減少礦業(yè)權(quán)2．6萬個，全國礦山數(shù)從12萬個下降到 10．8萬個，礦山年產(chǎn)能從68億噸增加到近100億噸。
(四)統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護，資源保障能力進一步提升。一是地質(zhì)找礦取得重要進展。2008年以來，通過大調(diào)查摸清礦產(chǎn)資源家底，通過地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論形成“公益先行、商業(yè)跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機制。進而醞釀和實施找礦突破戰(zhàn)略行動，堅持市場化方向，引導(dǎo)多元投入，以少量財政投入撬動大量社會資金投入。2008年至2011年，地礦勘查投入3708億元，較前四年投入增長1．1倍；其中中央和地方財政投入僅占15．3％，固體礦產(chǎn)勘查開發(fā)中社會投資占到六成。2008年至2011年，新增石油地質(zhì)儲量 50．1億噸、天然氣地質(zhì)儲量2．6萬億立方米、煤炭資源儲量2798億噸。
二是礦山地質(zhì)環(huán)境保護和安全管理得到加強。目前已有30個省份實施了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，堅持“誰破壞、誰治理”，不欠新賬。同時，加大歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題的處置力度。2008年至2011年，中央財政共投入資金151億元，帶動地方財政、企業(yè)和社會資金投入400多億元。推進綠色礦山建設(shè)，確定了兩批共220家礦山企業(yè)為國家級綠色礦山試點單位。加強尾礦庫安全治理，多部門聯(lián)合開展打擊非法盜采專項行動。礦山安全事故明顯下降。
(五)維護資源所有者、使用者和群眾權(quán)益，促進了社會和諧穩(wěn)定。一是征地制度改革取得積極進展。堅持“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補償標(biāo)準(zhǔn)、多元安置保障”，全面實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高30％以上。2008年至2011年，用于征地拆遷補償、農(nóng)民補助等支出3．5萬億元，2500多萬被征地農(nóng)民納入社會保障。
二是土地礦產(chǎn)資源收益明顯增長。土地出讓收入從2008年的9942億元上升到2011年的 3．3萬億元。2008至2011年，資源稅稅收總額 1653．5億元，礦產(chǎn)資源補償費收入557．3億元，較前四年分別增長1．3倍和1．5倍。啟動和諧礦區(qū)建設(shè)試點，探索建立礦山企業(yè)與當(dāng)?shù)厝罕姷馁Y源開發(fā)利益共享機制。
三是土地礦產(chǎn)監(jiān)管制度進一步健全。形成了“全國覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會監(jiān)督”為一體的綜合監(jiān)管體系。執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制和國家土地督察制度基本建立。衛(wèi)星遙感等高科技手段對土地礦產(chǎn)監(jiān)管發(fā)揮了巨大作用。初步構(gòu)建了覆蓋土地“批、供、用、補、查”以及礦業(yè)權(quán)和地質(zhì)災(zāi)害等信息的綜合監(jiān)管平臺。
四是維護權(quán)益的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)進一步夯實。穩(wěn)步推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證，截至2012年 10月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達 86％，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作穩(wěn)步推進。2008年至2011年，處理土地權(quán)屬爭議11．6萬件。
二、 土地和礦產(chǎn)資源保護、利用和管理面臨的突出問題
我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期、深化改革開放和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期、大有可為的戰(zhàn)略機遇期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。發(fā)展是硬道理，資源是硬約束，土地和礦產(chǎn)資源保護、利用和管理面臨一系列突出問題，困難和壓力有增無減。
(一)供需矛盾突出，耕地總量保護難度加大、質(zhì)量值得關(guān)注。一是我國人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。我國人均耕地僅 1．35畝，不到世界平均水平的1／2。中低產(chǎn)田占耕地總面積近70％。全國集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源少且大多分布在生態(tài)脆弱地區(qū)，補充優(yōu)質(zhì)耕地越來越難。二是建設(shè)用地供需矛盾突出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)雙向擠占耕地，違規(guī)違法占用耕地的壓力依然很大。三是耕地保護補償機制有待盡快建立。
(二)資源利用粗放浪費現(xiàn)象依然突出。一是部分城鎮(zhèn)規(guī)模過度擴張，人均建設(shè)用地高于國家標(biāo)準(zhǔn)，高于資源短缺甚至資源豐富的國家。一些開發(fā)區(qū)和新區(qū)違反規(guī)劃設(shè)置，盲目擴大規(guī)模。二是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移但農(nóng)村居住用地還在擴大，農(nóng)村空閑住宅一般達到10％-15％，出現(xiàn)了一些空心村。三是礦山企業(yè)集約化程度不高，礦產(chǎn)資源綜合利用水平明顯低于發(fā)達國家水平。
(三)資源保障和環(huán)境災(zāi)害防治面臨諸多挑戰(zhàn)。一是我國礦產(chǎn)資源總量大、人均少，一般礦多、大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)少，貧礦多、小礦多、共伴生礦多；人均探明礦產(chǎn)資源儲量只占世界平均水平的58％，居世界的第53位。二是一些重要礦產(chǎn)對外依存度高。石油、鐵、銅、鋁、鉀鹽等對外依存度均超過50％。礦產(chǎn)地和資源儲備不足。三是礦山環(huán)境和安全生產(chǎn)問題比較突出。
(四)資源社會矛盾突出，利益協(xié)調(diào)難度大。土地征用與開發(fā)、礦產(chǎn)勘查與開發(fā)涉及國家、地方、企業(yè)、民眾等多方利益。因征地拆遷引發(fā)的信訪問題較為突出，群體性事件時有發(fā)生。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)大量矛盾糾紛。礦產(chǎn)資源補償費制度改革滯后，礦產(chǎn)資源國家所有者的權(quán)益未得到充分體現(xiàn)。
土地和礦產(chǎn)資源管理面臨的突出問題重大而復(fù)雜，具有歷史性、全局性和基礎(chǔ)性。這些問題的產(chǎn)生與我國特殊的資源國情有關(guān)，與所處的特定發(fā)展階段有關(guān)，也與深層次的體制機制法制障礙有關(guān)，還與改革跟不上、工作跟不上有關(guān)。解決這些問題，必須加強總體設(shè)計，加快改革步伐。
三、 下一步工作考慮
黨的十八大為我們描繪了全面建成小康社會的宏偉藍圖，把生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體的總體布局，提出了明確目標(biāo)、任務(wù)和要求。要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神，堅持改革創(chuàng)新、加快制度供給，把土地礦產(chǎn)資源保護、利用和管理放到經(jīng)濟社會發(fā)展全局中來謀劃、來推進，為保發(fā)展、保資源、保民生、保生態(tài)作出應(yīng)有貢獻。
(一)編制實施國土規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。國土資源是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量來源、空間載體和構(gòu)成要素。加快編制實施國土規(guī)劃，推進國土綜合整治和開發(fā)，使之成為生態(tài)文明建設(shè)的重要平臺和抓手。進一步規(guī)范圍填海管理，科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃和計劃，切實做好環(huán)境影響評價。
(二)堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度。這是維護國家糧食安全的基礎(chǔ)和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。改革完善并不斷強化土地用途管制制度，堅持土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地年度計劃、耕地保有量、基本農(nóng)田面積四條線的管控。嚴(yán)格執(zhí)行并不斷完善耕地占補平衡制度和耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核制度，探索多樣化的耕地保護補償方式。堅持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，加快推進高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，健全耕地質(zhì)量調(diào)查、評價和監(jiān)測監(jiān)管制度，推廣使用低毒低殘留農(nóng)藥和高效化肥，禁止工業(yè)廢棄物、城市垃圾等有毒有害物質(zhì)施入農(nóng)田。
(三)加強和改善土地調(diào)控，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要舉措，也是加強生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，堅持總量控制和供需雙向調(diào)節(jié)，實行差別化管理，促進區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。進一步提高資源政策與財政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等相關(guān)政策的協(xié)同性。完善房地產(chǎn)用地調(diào)控政策，加大普通商品住宅用地供應(yīng)力度，確保保障性住房建設(shè)用地應(yīng)保盡保。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察和督察，維護良好的資源開發(fā)利用秩序。
(四)大力推進土地和礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用。這是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。加強節(jié)約用地用礦制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行并不斷完善各類工程建設(shè)用地控制指標(biāo)。全面推進城鎮(zhèn)存量低效土地、工礦廢棄地的再開發(fā)以及城市地下空間合理利用，建立污染土地治理機制、加大治理力度。全面落實“十二五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30％的目標(biāo)任務(wù)。大力推行清潔生產(chǎn)，鼓勵發(fā)展節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材的產(chǎn)品和清潔生產(chǎn)工藝，加大可再生材料和環(huán)保綠色材料使用比例。鼓勵緊缺礦產(chǎn)資源替代技術(shù)和資源綜合利用技術(shù)攻關(guān)。完善礦產(chǎn)資源綜合利用政策，加強廢舊鋼鐵、有色金屬、稀土稀有金屬及電子產(chǎn)品等資源回收利用。深入開展國土資源節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動。
(五)切實加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、開發(fā)和管理。這是提高資源保障能力、維護國家經(jīng)濟安全的需要，也是加強生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。繼續(xù)實施找礦突破戰(zhàn)略行動。加大油氣、鐵、銅、鋁、鉛鋅、稀土等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的勘查、保護、合理利用和儲備力度。推進礦產(chǎn)資源綜合勘查、綜合評價、綜合開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源的綜合利用水平。進一步拓展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作。加強礦山環(huán)境保護，推進尾礦庫安全治理，大力發(fā)展綠色礦業(yè)。切實加強地質(zhì)災(zāi)害防治。深入開展礦山整頓整合，進一步提高礦山開發(fā)集中度和淘汰落后產(chǎn)能，推進礦山安全健康發(fā)展。
(六)進一步轉(zhuǎn)變管理職能，堅持制度創(chuàng)新。這是解決土地礦產(chǎn)領(lǐng)域突出問題的必由之路，也是加強生態(tài)文明建設(shè)的強大動力。強化資源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等宏觀管理，深化行政審批制度改革，加大對土地礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護的監(jiān)管力度。改革完善土地礦產(chǎn)資源有償使用制度。加快征地制度改革，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)。深化資源稅費制度改革，適時調(diào)整礦業(yè)權(quán)使用費征收標(biāo)準(zhǔn)。完善礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度。加快推進農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地和農(nóng)戶承包地的確權(quán)登記頒證，探索建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。積極配合國家法制部門推進《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》修改。鞏固完善相對集中統(tǒng)一的國土資源管理體制。加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作新格局。
