發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2024年01月10日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2024年01月10日
效力級別司法文件
問：農(nóng)村土地對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要作用。請介紹一下人民法院在民事審判中如何保護和實現(xiàn)農(nóng)用地價值？
答：農(nóng)用地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基石，又是經(jīng)濟發(fā)展的重要要素和資源。人民法院完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力服務保障鄉(xiāng)村全面振興，充分保障農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)用地上依法享有的財產(chǎn)權(quán)益。在涉及土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等糾紛中依法確認、支持和保護當事人享有的合法利益，促進土地資源合理有效配置，土地利益充分釋放。
實踐中，對于農(nóng)用地權(quán)利因各種方式轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)后導致的土地荒蕪、地力減損甚至土地被污損破壞等情形，人民法院堅決予以制止和否定。本次發(fā)布的兩個涉農(nóng)用地民事保護案例（案例四、案例五）就充分體現(xiàn)了民事審判依法保護農(nóng)用地不因流轉(zhuǎn)而被“非農(nóng)化”、不受非法侵害的基本立場。這兩個案例體現(xiàn)出的民事司法理念，對于規(guī)范引導土地經(jīng)營權(quán)人合法流轉(zhuǎn)、合理使用農(nóng)用地具有良好的示范意義。具體體現(xiàn)在以下兩個方面：
一方面，對擅自變更農(nóng)用地用途或閑置撂荒農(nóng)用地的合同，人民法院依法判令解除，使農(nóng)用地及時恢復農(nóng)業(yè)用途，便于合理開發(fā)利用。依法成立的土地承包合同、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同對合同當事人具有法律約束力，各方均應依約履行。承租人擅自變更土地用途，將約定用于農(nóng)業(yè)種植的租賃土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營建設，或者閑置農(nóng)用地導致土地撂荒，既違反合同約定，也違反法律規(guī)定。人民法院依法判令解除，解除后相應地停止履行、恢復原狀，對于貫徹落實農(nóng)用地保護政策，引導基層群眾、社會組織和有關(guān)方面增強保護農(nóng)用地的積極性、主動性，筑牢農(nóng)用地保護屏障，維護糧食安全具有重要意義。
另一方面，堅持能動司法，積極延伸審判職能，促推做實做細農(nóng)用地保護。在涉及農(nóng)用地使用糾紛案件審理中，人民法院切實避免機械司法，避免“走程序”一判了事，而是根據(jù)案件具體情況和特點，采取恰當方式促推做實做細農(nóng)用地保護。比如，案例四中，針對土地被破壞的原因以及及時恢復的必要性，人民法院及時向有關(guān)責任單位發(fā)出司法建議，促使采取加強宣傳、定期巡查、聯(lián)合執(zhí)法等有效管用的措施加強土地看護、監(jiān)管，及時認真開展復耕復種。案例五中，針對土地已被撂荒且承租人無力繼續(xù)經(jīng)營的情況，人民法院充分運用調(diào)解方式，引導當事人就盡快歸還土地、處理地上附著物、采取可行方式抵償租金、土地復墾復耕等達成一致，最快速度推進農(nóng)用地保護和利用，最大程度減少各方損失，實現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會效果有機統(tǒng)一。總之，人民法院堅持能動司法，通過一案促推治理一片，有利于做實做細農(nóng)用地保護。
問：我們注意到，這次發(fā)布的典型案例中，有兩件涉及行政訴訟。請問，司法實踐中違法行政行為破壞農(nóng)用地的主要類型是什么？人民法院如何有針對性地監(jiān)督行政機關(guān)，切實保護農(nóng)用地？
答：感謝這位記者朋友的提問。通過對相關(guān)行政訴訟案件的分析，我們發(fā)現(xiàn)，違法行政行為導致農(nóng)用地被破壞的情形主要有以下幾種：一是違反法定程序。有的行政機關(guān)未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和集體土地征收法定審批程序，未批先征，未批先用，或者化整為零、拆分違規(guī)審批占用農(nóng)用地；二是不履行法定職責。有的行政機關(guān)未能依法及時發(fā)現(xiàn)、查處破壞農(nóng)用地的違法行為，對破壞農(nóng)用地違法行為的打擊力度不夠；三是監(jiān)督責任不到位。有的行政機關(guān)對于違法行為人作出處理后，未認真監(jiān)督相關(guān)義務主體履行復耕復種、賠償違法占地損失、落實耕地占補平衡政策等后續(xù)義務，沒有實現(xiàn)農(nóng)用地保護的實質(zhì)效果；四是保護農(nóng)民合理用地需求認識不到位。有的行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中機械適用法律，未對農(nóng)民合理用地需求與破壞農(nóng)用地違法行為作出區(qū)分，違法強制拆除設施農(nóng)業(yè)相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物等，損害農(nóng)民的合法權(quán)益，破壞農(nóng)用地的合理、有效使用。
針對上述問題，各級人民法院行政審判部門認真學習貫徹習近平總書記重要指示批示精神，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，做好以下工作：
一是通過嚴格依法審理相關(guān)案件“治已病”。近年來，各級人民法院行政審判部門始終把農(nóng)用地保護類案件作為重點案件，強化對土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴把土地用途及用地程序關(guān)，加強對農(nóng)用地保護違法行政行為的監(jiān)督力度，以“零容忍”態(tài)度嚴厲打擊破壞農(nóng)用地的違法違規(guī)行為，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，實質(zhì)化解相關(guān)行政爭議。同時，人民法院加大非訴強制執(zhí)行力度，對需要強制拆除的農(nóng)用地上的違法建筑、設施等，推動落實“法院裁定準予執(zhí)行、政府組織實施”的“裁執(zhí)分離”強制執(zhí)行機制。
二是通過堅持能動司法理念“治未病”。近年來，各級人民法院行政審判部門積極延伸行政審判職能作用，主動參與社會治理，通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，幫助行政機關(guān)在事關(guān)農(nóng)用地使用的重大改革措施出臺、重大政策制定或調(diào)整、重大工程項目建設等事項中，建立決策風險合規(guī)評估機制；同時，定期對相關(guān)案件進行排查梳理、分析研判，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，對農(nóng)用地行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議，有效防止各類糾紛矛盾的發(fā)生。
三是通過完善相關(guān)規(guī)則“管長遠”。對破壞農(nóng)用地違法行為的治理，必須要完善法治，健全監(jiān)管體制，建立長效治理機制，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。為此，最高人民法院制定出臺了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》等一系列相關(guān)司法解釋、批復答復。比如，我們此次發(fā)布的案例六、案例七，就是上述審判規(guī)則的具體運用。下一步，人民法院還將針對亂占耕地建房等方面的法律適用問題，進一步制定和出臺相關(guān)政策。
問：我們注意到，這次發(fā)布的典型案例中，有村集體為牟利放任非法占用農(nóng)用地犯罪的情況。請問，最高人民法院發(fā)布相關(guān)典型案例是要釋放什么樣的信號？
答：感謝這位記者朋友的提問。實踐中，部分村民委員會、村民小組等基層組織為牟利實施了放任非法占用農(nóng)用地犯罪的行為。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中，發(fā)包土地、收取土地承包金是提高村集體收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟最常見的方式之一。特別是隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，一些地方的農(nóng)村加大招商引資力度，引進社會資本，以土地流轉(zhuǎn)、租賃等方式開展多種經(jīng)營。但由于法律意識不強，一些村民委員會、村民小組等基層組織為收取高額流轉(zhuǎn)費，不按照土地管理法規(guī)的規(guī)定進行土地發(fā)包，隨意變更土地用途、毀壞農(nóng)用地等現(xiàn)象時有發(fā)生，導致在承包土地過程中非法占用農(nóng)用地的問題比較突出。涉案土地大多以苗木移栽、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等“合法”名義簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但實際多用于非法采石、采礦、采土、辦企業(yè)、建廠房等非農(nóng)用途。有的村民委員會、村民小組等基層組織為謀取利益，甚至主動實施破壞農(nóng)用地犯罪行為。
我國土地管理法第11條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。村民委員會、村民小組以及農(nóng)村合作社等基層組織是土地經(jīng)營管理主體，也是守護農(nóng)用地的第一責任主體，是第一道防線，這道防線一旦失守，將給農(nóng)用地保護帶來嚴重影響。應當認識到，即使是為了集體利益，村民委員會、村民小組等基層組織也無權(quán)擅自改變土地性質(zhì)和用途。
人民法院通過妥善審理相關(guān)案件，進一步壓實了村民委員會、村民小組、村民等農(nóng)用地所有權(quán)人、使用權(quán)人的管理和保護責任，努力從源頭減少非法占用農(nóng)用地違法犯罪行為。比如案例一、案例四，就是典型的村民委員會和村民小組沒有盡到管理責任，甚至違法使用土地的典型案例。這類案件，反映出村民委員會、村民小組等基層組織在保護和管理農(nóng)用地方面存在履職失位的問題，也暴露出部分地區(qū)基層組織農(nóng)用地保護意識不強，生態(tài)文明意識有所欠缺的問題。我們希望通過發(fā)布這類典型案例，給基層農(nóng)用地管理單位和責任人員敲響警鐘，引導其依法履行合理利用土地資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境的管理職責，進一步牢固樹立守好耕地保護紅線和筑牢糧食安全底線的理念。
