發(fā)文機關財政部
發(fā)文日期2022年02月16日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2022年02月16日
效力級別部門規(guī)范性文件
財政部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國共發(fā)行地方政府債券74898億元，其中一般債券25669億元、專項債券49229億元，規(guī)模同比均有所擴大，平均發(fā)行利率略有下降。
專家指出，地方債保持了相對較大且穩(wěn)定的規(guī)模，體現(xiàn)了財政政策積極、有力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的導向；我國政府較低的負債率也為適度保持較大規(guī)模的債券發(fā)行留有空間。2022年，在經(jīng)濟發(fā)展面臨三重壓力形勢下，要遵循財政工作規(guī)律，保持適度舉債規(guī)模，提升地方債效能，充分發(fā)揮地方債作為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤的重要發(fā)力點和著力點作用，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。
保持規(guī)模 把握節(jié)奏 強化跨周期調(diào)節(jié)
2021年，全國發(fā)行新增債券43709億元，其中一般債券7865億元、專項債券35844億元；全國發(fā)行再融資債券31189億元，其中一般債券17804億元、專項債券13385億元。從總量上看，一般債券、專項債規(guī)模均較2020年有所擴大。相比2020年，2021年再融資債券總額及再融資專項債券發(fā)行額分別增加了12276億元、7999億元。
“債券發(fā)行保持較大規(guī)模，主要有兩方面原因。一方面，從全球范圍來看，新冠疫情對各國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了較大負面影響，客觀上要求財政政策更為積極、更有擔當。我國也不例外，疫情防控常態(tài)化下實現(xiàn)‘六穩(wěn)’‘六?！?，需要各級政府適度舉債，加大疫情防控投入和關鍵領域的投資。另一方面，我國政府債務總體規(guī)模相對較低，為適度保持較大規(guī)模的債務發(fā)行留有較大余地?！睂ν饨?jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)貿(mào)學院副院長、教授毛捷表示。
“相比2020年，2021年我國經(jīng)濟呈現(xiàn)恢復性增長，雖然取消了特別國債、降低了赤字率，但赤字范疇的地方政府一般債券和未納入赤字的專項債仍保持了相對較大且穩(wěn)定的規(guī)模，體現(xiàn)了積極財政政策穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的導向，同時也為今后應對新的風險預留了空間。”中國社會科學院大學教授、博士生導師吉富星認為，再融資債券各類品種的發(fā)行額均較大幅度增加，說明債券償付及防范化解存量債務風險得到充分重視。
據(jù)財政部相關負責人介紹，2021年，我國根據(jù)經(jīng)濟運行情況把握債券發(fā)行力度和節(jié)奏，強化跨周期調(diào)節(jié)，債券發(fā)行總體呈現(xiàn)“前慢后快”的態(tài)勢。一季度經(jīng)濟恢復態(tài)勢較好，總體債券發(fā)行節(jié)奏適當放緩；下半年，面對新的經(jīng)濟下行壓力，加快地方債券特別是專項債券發(fā)行使用，地方新增專項債券占全年專項債發(fā)行總額的70%以上，第四季度專項債券安排的支出約占全年支出總額的50%，帶動擴大了有效投資。
期限拉長 利率下降 更好保障財政可持續(xù)性
2021年，我國地方債平均發(fā)行期限11.9年，其中一般債券7.7年、專項債券14.2年，與2020相差不大，但相較于2019年則有所拉長。2019年，地方債平均發(fā)行期限10.3年，其中一般債券12.1年、專項債券9年。近兩年地方債發(fā)行期限延長，其背后的原因可能是多方面的。
吉富星指出，我國近年來結(jié)合國家戰(zhàn)略和規(guī)劃不斷優(yōu)化調(diào)整債券投向，從政策和規(guī)則上強調(diào)合理提高長期專項債券期限比例，逐步提高了長期債券發(fā)行占比，突出預期收益和融資期限的匹配度，降低了期限錯配風險、緩釋了債務風險。同時，部分債券品種結(jié)構發(fā)生變化，導致期限結(jié)構也隨之變化。例如，2015年起陸續(xù)發(fā)行的置換債、早期的土儲債等期限相對較短，近年來上馬的“兩新一重”領域的交通、水利等重大項目則期限較長，一定程度上拉長了債券的整體發(fā)行期限。
“專項債期限拉長，體現(xiàn)了地方政府資本性支出項目的變化，也有利于減小地方政府債務償付壓力。例如，若債務期限平均為5年，每年政府要償付20%的債務本金及其利息；若期限平均為10年，每年只需償付10%的本金及其利息?！泵菡劦?，但同時也要警惕債務期限延長帶來的一些問題，如項目跟不上資金，導致資金長時間閑置等。
從利率來看，近幾年，地方政府債券平均發(fā)行利率有下降趨勢，也在一定程度上減輕了財政負擔，降低了地方政府債務融資成本，維持了財政的可持續(xù)性。2021年，我國地方政府債券平均發(fā)行利率為3.36%，其中專項債平均利率為3.41%，分別較2019、2020年均有所下降。
“成本低、期限長、透明化的政府債券，成為地方政府穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要方式。但橫向?qū)Ρ绕渌饕?jīng)濟體，我國的政府債券利率還是偏高，在財政處于緊平衡和部分地方財政運行困難的態(tài)勢下，仍可繼續(xù)探討降低利率的可行方式。”吉富星說。
適度舉債 提升效能 助力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤
去年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確部署，2022年繼續(xù)實施積極的財政政策，提升政策效能，更加注重精準、可持續(xù)。這其中，發(fā)揮好專項債券帶動擴大有效投資的積極作用至關重要。
財政部相關負責人近日明確指出，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，合理確定新增地方政府債券額度，有效防范債務風險；優(yōu)化專項債券使用方向，不撒“胡椒面”，重點支持在建項目后續(xù)融資，保障重點領域項目建設需要；做深做細專項債券項目儲備，合理加快使用進度，確保債券資金盡快形成實物工作量，更好發(fā)揮對有效投資的拉動作用。
“地方債是當前我國財政政策穩(wěn)宏觀經(jīng)濟大盤的重要發(fā)力點和著力點，要遵循量力而行、精準支出、安全持續(xù)、提升效能等財政工作的客觀規(guī)律和科學理念，保持適度舉債規(guī)模，重視債務資金的使用績效，有效防范債務風險；同時，重視公共支出自身的規(guī)模和結(jié)構，發(fā)揮地方債支持經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的作用?！泵荼硎?，值得注意的是，公共支出也要量力而行。光靠“增長跑贏債務”往往保障不了財政可持續(xù)，因為隨著經(jīng)濟增長恢復，社會的公共需求也會增加，公共支出的規(guī)模和結(jié)構隨之也會變化，可能出現(xiàn)債務膨脹的不利局面。為此，要更加重視公共支出的規(guī)模和結(jié)構，壓減不必要的開支。
據(jù)了解，當前專項債的發(fā)行使用仍存在諸多問題和難點，主要體現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)項目儲備不足、資金使用仍存紕漏、“借新還舊”影響效能、用途泛化和收益下降等，具體實施過程中也存在“翻燒餅”“半拉子工程”等現(xiàn)象。
“針對專項債發(fā)行使用中存在的問題，建議加強項目儲備、優(yōu)化投向，圍繞重大戰(zhàn)略和重大項目，重點支持一批供需共同受益、乘數(shù)效應大的短板、弱項領域和建設條件充分的項目，并扎實推進項目前期工作和各項施工準備，加強債券項目績效監(jiān)管，防止資金閑置低效，防范化解債務風險?！奔恍潜硎?，2022年，面對經(jīng)濟下行壓力，可以適度加快債券發(fā)行節(jié)奏，以匹配適度超前開展基礎設施投資的要求，對穩(wěn)投資起到一定托底作用，緩解地方財力困難，并穩(wěn)定各方預期；同時，圍繞重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和當?shù)貙嶋H，加強項目整體謀劃、優(yōu)化投向和效率，發(fā)揮政府債券資金的補短板和杠桿作用，形成各類資金合規(guī)、高效、協(xié)同投入，切實保障重大民生、支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，并盡可能撬動社會投資。
