發(fā)文機(jī)關(guān)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì),財(cái)政部
發(fā)文日期2022年07月27日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)證監(jiān)會(huì)公告〔2022〕40號(hào)
施行日期2022年07月27日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
現(xiàn)公布《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，自公布之日起施行。
中國(guó)證監(jiān)會(huì)??財(cái)政部
2022年7月27日
附件1：《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》
附件2：《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》立法說(shuō)明
關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定
為了落實(shí)民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。
一、違反《證券法》規(guī)定，違法行為人應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰沒(méi)款行政責(zé)任，繳納罰沒(méi)款后，剩余財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，合法權(quán)益受到侵害的投資者（以下簡(jiǎn)稱受害投資者）可以在向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調(diào)解書(shū)，并經(jīng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償后提出書(shū)面申請(qǐng)，請(qǐng)求將違法行為人因同一違法行為巴繳納的罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，可以代表受害投資者提出將違法行為人罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的申請(qǐng)。
二、受害投資者提出將違法行為人罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)向中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)） 提交以下申請(qǐng)材料，并由證監(jiān)會(huì)行政處罰委員會(huì)辦公室具體負(fù)責(zé)接收：
（一）將違法行為人罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任申請(qǐng)書(shū) （以下簡(jiǎn)稱申請(qǐng)書(shū)）；
（二）受害投資者身份證明材料、銀行賬號(hào)、開(kāi)戶行全稱；
（三）民事判決書(shū)、刑事附帶民事判決書(shū)或者調(diào)解書(shū)；
（四）終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)；
（五）被告履行相關(guān)賠償責(zé)任的情況說(shuō)明；
（六）相關(guān)材料真實(shí)有效的承諾書(shū)；
（七）其他有關(guān)材料。
受害投資者提交的申請(qǐng)材料發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告證監(jiān)會(huì)，并補(bǔ)充提交更新材料。
證券糾紛特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)代表受害投資者提出申請(qǐng)的，參照本條前兩款規(guī)定執(zhí)行。
三、人民法院出具終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)后一年內(nèi)，受害投資者可以按照本規(guī)定提出申請(qǐng)，超過(guò)一年提出申請(qǐng)的，證監(jiān)會(huì)不予受理。
違法行為人被人民法院宣告破產(chǎn)的，自破產(chǎn)程序終結(jié)或者追加分配程序終結(jié)后一年內(nèi)，受害投資者可以按照本規(guī)定提出申請(qǐng)，超過(guò)一年提出申請(qǐng)的，證監(jiān)會(huì)不予受理。
四、受害投資者的申請(qǐng)材料不齊全、不符合形式要求的，證監(jiān)會(huì)自收到申請(qǐng)材料后五個(gè)工作日內(nèi)通知受害投資者予以補(bǔ)正，補(bǔ)正時(shí)限最長(zhǎng)不超過(guò)十五個(gè)工作日。未按要求補(bǔ)正的，證監(jiān)會(huì)不予受理；申請(qǐng)材料齊全、符合形式要求的，證監(jiān)會(huì)予以受理。
證監(jiān)會(huì)受理基于同一事項(xiàng)的首例申請(qǐng)后，公示首例申請(qǐng)相關(guān)情況。
五、受害投資者申請(qǐng)用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的罰沒(méi)款金額不得超過(guò)民事判決書(shū)、刑事附帶民事判決書(shū)、調(diào)解書(shū)所確定的被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金額。被告已部分履行賠償義務(wù)的，受害投資者不得對(duì)已履行部分再提出申請(qǐng)。
用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的罰沒(méi)款金額不得超過(guò)違法行為人實(shí)際繳納的罰沒(méi)款金額。多個(gè)受害投資者同時(shí)提交申請(qǐng)，申請(qǐng)資金總額超過(guò)違法行為人實(shí)際繳納的罰沒(méi)款金額的，按照依前款規(guī)定確定的受害投資者申請(qǐng)額比例退付。
違法行為人實(shí)際繳納的罰沒(méi)款已全部用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，證監(jiān)會(huì)不再就相關(guān)事項(xiàng)受理新的申請(qǐng)，并予以公示。
六、證監(jiān)會(huì)受理申請(qǐng)材料后，應(yīng)當(dāng)對(duì)材料進(jìn)行審核，判斷是否符合《證券法》第二百二十條以及本規(guī)定要求，并重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng)：
（一）受害投資者身份證明與申請(qǐng)書(shū)、銀行賬號(hào)信息、民事判決書(shū)、刑事附帶民事判決書(shū)、調(diào)解書(shū)、終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)及其他相關(guān)法律文書(shū)等材料所記載的申請(qǐng)人、原告、申請(qǐng)執(zhí)行人身份等是否一致；
（二）行政處罰決定書(shū)所記載的違法行為人與申請(qǐng)書(shū)、民事判決書(shū)、刑事附帶民事判決書(shū)、調(diào)解書(shū)、終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)、終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)及其他相關(guān)法律文書(shū)等材料記載的被告、被執(zhí)行人、破產(chǎn)人身份等是否一致；
（三）民事判決書(shū)、刑事附帶民事判決書(shū)、調(diào)解書(shū)中人民法院查明應(yīng)由違法行為人承擔(dān)民事賠償責(zé)任基于的事實(shí)與行政處罰決定書(shū)所記載的違法事項(xiàng)內(nèi)容是否一致；
（四）終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)、終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)與民事判決書(shū)、 刑事附帶民事判決書(shū)、調(diào)解書(shū)是否對(duì)應(yīng)。
七、證監(jiān)會(huì)在材料審核過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)向出具終結(jié)執(zhí)行栽定書(shū)或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)的人民法院了解、核實(shí)案件前期執(zhí)行、 破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配情況。
八、證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)于收到人民法院情況反饋后一個(gè)月內(nèi)完成審核工作。經(jīng)審核認(rèn)為申請(qǐng)主體、申請(qǐng)材料不符合《證券法》第二百二十條以及本規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知受害投資者，并告知理由；經(jīng)審核認(rèn)為申請(qǐng)符合相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知受害投資者， 并抄送財(cái)政部。
九、證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)每半年度向財(cái)政部提出退庫(kù)申請(qǐng)，并提交以下材料：
（一）行政處罰決定書(shū)；
（二）民事判決書(shū)、刑事附帶民事判決書(shū)或者調(diào)解書(shū)；
（三）終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)；
（四）待退庫(kù)非稅收入繳款信息表；
（五）違法行為人非稅收入一般繳款書(shū)，或一般繳款書(shū)，或相關(guān)電子繳庫(kù)信息；
（六）其他有關(guān)材料。
十、財(cái)政部收到申請(qǐng)材料后，對(duì)于材料不齊全、不符合形式要求的，應(yīng)當(dāng)在十個(gè)工作日內(nèi)通知證監(jiān)會(huì)補(bǔ)正；村料齊全、符合形式要求的，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)完成審核工作，并將違法行為人有關(guān)罰沒(méi)款退還至證監(jiān)會(huì)賬戶。
十一、證監(jiān)會(huì)收到退庫(kù)資金后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將違法行為人罰沒(méi)款退付給受害投資者，不得截留、擠占或者挪用。
證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)退庫(kù)資金實(shí)行專賬核算，并將退庫(kù)資金于證監(jiān)會(huì)賬戶存放期間產(chǎn)生的利息全部上繳國(guó)庫(kù)。
十二、證監(jiān)會(huì)辦理完退付手續(xù)后，應(yīng)當(dāng)將退付情況及時(shí)通報(bào)出具終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)的人民法院，并公示退付相關(guān)情況。
十三、罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，違法行為人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行相關(guān)罰沒(méi)款繳納義務(wù)。證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善執(zhí)行制度規(guī)則和程序，對(duì)退庫(kù)之后又發(fā)現(xiàn)違法行為人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行收繳職責(zé)，將違法行為人財(cái)產(chǎn)收繳入庫(kù)。
十四、本規(guī)定自公布之日起施行。
《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》立法說(shuō)明
為了落實(shí)中央巡視反饋意見(jiàn)，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，推動(dòng)民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則落地，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家金庫(kù)實(shí)施細(xì)則》）等相關(guān)規(guī)定，證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合起草了《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），明確了違法行為人所繳納的行政罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機(jī)制，率先將民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則在證券領(lǐng)域落地?，F(xiàn)將有關(guān)情況說(shuō)明如下：
一、起草背景
《證券法》第二百二十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任”。實(shí)踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出，一些行政處罰案件特別是大額行政罰沒(méi)款案件中，違法行為人繳納罰沒(méi)款后，剩余財(cái)產(chǎn)往往難以支付民事賠償款，導(dǎo)致民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則無(wú)法落實(shí)。根據(jù)《國(guó)家金庫(kù)實(shí)施細(xì)則》第二十條的規(guī)定，繳入國(guó)庫(kù)的罰沒(méi)款作為預(yù)算收入，在財(cái)政部明文規(guī)定的前提下可以進(jìn)行退庫(kù)。目前，對(duì)違法行為人錯(cuò)繳、多繳的罰沒(méi)款均可退庫(kù)，相關(guān)操作有成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此，通過(guò)將違法行為人已繳納的行政罰沒(méi)款作退庫(kù)處理，用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任，是落實(shí)《證券法》規(guī)定的民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的一種可行機(jī)制安排。
基于上述考慮，證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部起草了《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，征求了最高人民法院、審計(jì)署等單位的意見(jiàn)，并于2022年 3 月 11 日至4 月 10 日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，在吸收采納有關(guān)方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善形成了《規(guī)定》。
二、《規(guī)定》的主要內(nèi)容
《規(guī)定》共十四條，主要內(nèi)容如下：
（一）關(guān)于申請(qǐng)主體?！兑?guī)定》明確，違反《證券法》規(guī)定，違法行為人應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰沒(méi)款行政責(zé)任，繳納罰沒(méi)款后，剩余財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，合法權(quán)益受到侵害的投資者可以在向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調(diào)解書(shū)，并經(jīng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償后提出書(shū)面申請(qǐng)，請(qǐng)求將違法行為人因同一違法行為已繳納的罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，可以代表受害投資者提出申請(qǐng)（第一條）。
（二）關(guān)于申請(qǐng)材料、申請(qǐng)期限、申請(qǐng)金額。一是明確受害投資者提出申請(qǐng)所需申請(qǐng)材料，以及相關(guān)申請(qǐng)材料的補(bǔ)正要求（第二條、第四條）。二是規(guī)定受害投資者可以在人民法院出具終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)后一年內(nèi)提出申請(qǐng)；違法行為人被人民法院宣告破產(chǎn)的，自破產(chǎn)程序終結(jié)或者追加分配程序終結(jié)后一年內(nèi)提出申請(qǐng)；超過(guò)一年提出申請(qǐng)的，證監(jiān)會(huì)不予受理（第三條）。三是明確受害投資者申請(qǐng)金額不得超過(guò)民事判決書(shū)等所確定的被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金額，不得對(duì)被告已履行部分再提出申請(qǐng)；用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的罰沒(méi)款金額不得超過(guò)違法行為人實(shí)際繳納的罰沒(méi)款金額，多個(gè)受害投資者同時(shí)提交申請(qǐng)，申請(qǐng)總額超過(guò)違法行為人實(shí)際繳納的罰沒(méi)款金額的，按照依《規(guī)定》確定的受害投資者申請(qǐng)額比例退付（第五條）。
（三）關(guān)于證監(jiān)會(huì)對(duì)申請(qǐng)材料的審核。一是明確證監(jiān)會(huì)在審核過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)材料的一致性，確保違法行為人承擔(dān)民事賠償責(zé)任與繳納罰沒(méi)款行政責(zé)任是基于同一個(gè)違法行為（第六條）。二是明確證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)向出具終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)的人民法院了解、核實(shí)案件前期執(zhí)行、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配情況，并于收到人民法院情況反饋后一個(gè)月內(nèi)完成審核工作（第七條、第八條）。三是規(guī)定證監(jiān)會(huì)審核認(rèn)為申請(qǐng)主體、申請(qǐng)材料不符合相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知受害投資者，并告知理由；認(rèn)為申請(qǐng)符合相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知受害投資者，并抄送財(cái)政部（第八條）。
（四）關(guān)于退付流程。一是規(guī)定證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)每半年度向財(cái)政部提出退庫(kù)申請(qǐng)（第九條）。二是明確財(cái)政部要求補(bǔ)正材料的期限，對(duì)于材料齊全、符合形式要求的，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)完成審核工作，并將有關(guān)罰沒(méi)款退還至證監(jiān)會(huì)賬戶（第十條）。三是規(guī)定證監(jiān)會(huì)收到退庫(kù)資金后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將違法行為人罰沒(méi)款退付給受害投資者。證監(jiān)會(huì)辦理完退付手續(xù)后，應(yīng)當(dāng)將退付情況及時(shí)通報(bào)出具終結(jié)執(zhí)行裁定書(shū)或者終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書(shū)的人民法院，并公示退付相關(guān)情況（第十一條、第十二條）。
（五）關(guān)于行政罰沒(méi)款的繼續(xù)繳納與收繳?！兑?guī)定》明確，違法行為人繳納的罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，違法行為人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行相關(guān)罰沒(méi)款繳納義務(wù)。證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善執(zhí)行制度規(guī)則和程序，對(duì)退庫(kù)之后又發(fā)現(xiàn)違法行為人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行收繳職責(zé)，將違法行為人財(cái)產(chǎn)收繳入庫(kù)（第十三條）。
三、公開(kāi)征求意見(jiàn)及采納情況
征求意見(jiàn)過(guò)程中，共收到意見(jiàn)建議28 條。證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部逐條予以研究，認(rèn)真吸收采納。主要意見(jiàn)及采納情況如下：
（一）關(guān)于采納的意見(jiàn)
根據(jù)市場(chǎng)相關(guān)意見(jiàn)，完善了《規(guī)定》有關(guān)內(nèi)容。一是考慮到受害投資者提交申請(qǐng)材料的對(duì)象是證監(jiān)會(huì)，將“應(yīng)當(dāng)向中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)）行政處罰委員會(huì)提交以下申請(qǐng)材料”修改為“應(yīng)當(dāng)向中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)）提交以下申請(qǐng)材料，并由證監(jiān)會(huì)行政處罰委員會(huì)辦公室具體負(fù)責(zé)接收”（第二條）。二是考慮到證監(jiān)會(huì)了解執(zhí)行和破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配情況已有規(guī)定及發(fā)文主體等因素，刪除了“人民法院向證監(jiān)會(huì)反饋后，有關(guān)執(zhí)行、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配情況發(fā)生變化的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知證監(jiān)會(huì)”的內(nèi)容（第七條）。三是為方便受害投資者盡快通過(guò)退庫(kù)獲得民事賠償，將“證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)按年度向財(cái)政部提出退庫(kù)申請(qǐng)”修改為“證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)每半年度向財(cái)政部提出退庫(kù)申請(qǐng)”（第九條）。
（二）關(guān)于能否“先賠后罰”
有意見(jiàn)提出，行政罰沒(méi)款應(yīng)在保證足額賠償受害投資者之后實(shí)施，即“先賠后罰”，不應(yīng)該先于足額賠償受害投資者收取，這樣也可簡(jiǎn)化《規(guī)定》所列“罰后再賠”的繁雜程序。經(jīng)研究，《行政處罰法》明確規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書(shū)之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行或者通過(guò)電子支付系統(tǒng)繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國(guó)庫(kù)”，因此，在行政處罰決定先于生效民事判決時(shí)，“先賠后罰”涉及法律之間的銜接，《規(guī)定》作為下位法，規(guī)定“先賠后罰”的法律依據(jù)不足。因此，相關(guān)意見(jiàn)未予采納。
（三）關(guān)于債券受托管理人能否作為退庫(kù)申請(qǐng)主體
有意見(jiàn)建議明確公司債券的受托管理人是否可以根據(jù)《規(guī)定》提出罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的申請(qǐng)。經(jīng)研究，根據(jù)《證券法》《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》《全國(guó)法院審理債券糾紛案件座談會(huì)紀(jì)要》的相關(guān)規(guī)定，受托管理人可以在發(fā)行人不能按期兌付債券本息等債券違約合同糾紛案件中，代表債券持有人提起、參加民事訴訟或者清算程序。但是，對(duì)于受托管理人能否以自己名義參與債券欺詐發(fā)行、虛假陳述等侵權(quán)民事訴訟并提出退庫(kù)申請(qǐng)，缺乏明確的法律依據(jù)。因此，相關(guān)意見(jiàn)未予采納。
