發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2014年12月23日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2014年12月23日
效力級別國務院規(guī)范性文件
--2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上
財政部部長 樓繼偉
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委托，我向全國人大常委會報告國家財政水利資金投入和使用工作情況，請審議。
一、 國家財政水利資金投入的基本情況
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，是治國安邦的大事。黨中央、國務院歷來高度重視水利工作，2011年，中共中央、 國務院印發(fā)《關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號），進一步明確了新時期水利改革發(fā)展的戰(zhàn)略定位、指導思想和政策目標。各地區(qū)、各有關部門認真貫徹中央決策部署，將水利作為重點支持領域，加大資金投入，加強資金使用管理，有力推動了水利改革發(fā)展。
（一）近年來財政水利資金投入情況。2011年以來，財政水利資金投入穩(wěn)定增長機制逐步建立。2011-2013年，全國財政水利資金累計投入13261億元，年均增長19%。主要包括一般公共預算和政府性基金預算兩個渠道。
1.一般公共預算水利投入情況。2011-2013年，全國一般公共預算安排水利投入9423億元，占財政水利總投入的71%。
2.政府性基金預算水利投入情況。2011-2013年，全國政府性基金預算安排水利投入3838億元，占財政水利總投入的29%。
（二）資金分配管理現(xiàn)狀。財政水利資金分為中央和地方兩大塊，中央約占46%，地方約占54%。中央財政水利資金分配管理與現(xiàn)行管理體制密切相關，主要涉及財政部、發(fā)展改革委、水利部、南水北調辦、三峽辦等部門。財政部主要負責中央財政水利資金的預算編制、執(zhí)行和決算，會同有關部門制定管理制度等。其他部門根據(jù)職責和資金使用投向，會同財政部分配使用管理資金。
二、 加強國家財政水利資金管理的主要做法和成效
近年來，在大幅度增加財政水利資金投入的同時，有關部門和地方不斷健全水利資金使用管理制度、強化監(jiān)督檢查，為推動政策落實，提高國家水安全保障能力發(fā)揮了重要作用。
（一）突出支持水利關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。一是支持農(nóng)村飲水安全工程建設?！笆濉鼻叭辏呀鉀Q1.88億農(nóng)村居民和2600多萬農(nóng)村學校師生的飲水安全問題。預計2014年可再解決6000多萬農(nóng)村人口的飲水安全問題，為2015年底前完成全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃任務奠定了基礎。二是支持重大骨干工程建設。大江大河大湖治理穩(wěn)步推進，長江中下游、黃河下游治理有序實施。四川亭子口等江河控制性樞紐工程建成發(fā)揮效益。甘肅引洮一期等工程基本建成。一批重大水利工程加快實施，西江大藤峽等重要水利樞紐開工建設。三是支持農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設。實施了370多處大型灌區(qū)續(xù)建配套改造和251處大型灌溉排水泵站更新改造，新建了黑龍江三江平原等26處灌區(qū)，實施了406處中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，開展了2450個縣（次）小型農(nóng)田水利重點縣建設。目前，全國已建成萬畝以上灌區(qū)近8000處。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.43提高到0.52，有效灌溉面積增加了1.27億畝，達到9.52億畝。四是支持完善防汛抗旱減災體系。進一步加強大江大河主要支流治理，繼續(xù)推進行蓄洪區(qū)安全建設、海堤建設。除險加固4萬多座小型水庫和300多座大中型水庫，開展 147條重要支流和4000多條中小河流治理，國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程全面建成，2058個縣初步建成山洪災害預報預警體系，2144個縣級抗旱服務組織應急抗旱保障能力得到加強。截至目前，我國大江大河干流防洪減災體系基本形成，全國已建堤防41萬公里，大江大河重要河段基本具備防御新中國成立以來發(fā)生的最大洪水能力，重要城市防洪標準達到100-200年一遇。五是支持南水北調工程建設。東線工程已于2013年底正式通水運行，中線工程2014年12月12日已正式通水。東線水質穩(wěn)定保持在Ⅱ-Ⅲ類，中線丹江口水庫及陶岔取水口水質總體優(yōu)于Ⅱ類，滿足調水需要。六是支持水生態(tài)文明建設。治理水土流失面積6.52萬平方公里，實施坡改梯537.14萬畝，項目區(qū)70%以上的水土流失面積得到有效治理。重點流域生態(tài)治理取得成效，石羊河重點治理任務完成，實施了敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護。大力支持國家水資源監(jiān)控能力和節(jié)水型社會建設，最嚴格水資源管理制度初步建立。七是支持大中型水庫移民后期扶持。2006年，國務院印發(fā)《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號），實施大中型水庫移民后期扶持政策。目前，納入后期扶持政策的全國大中型水庫農(nóng)村移民溫飽問題基本解決，生產(chǎn)條件明顯改善，生活水平不斷提高。八是支持實施三峽后續(xù)工作規(guī)劃。2011年，國務院批準實施三峽后續(xù)工作規(guī)劃。3年來，庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護、地質災害防治等工作進一步加強。
（二）創(chuàng)新財政支持水利建設體制機制。一是創(chuàng)新資金分配機制。逐步建立公式法、因素法、績效掛鉤等資金分配方式，促進資金科學規(guī)范分配。二是下放項目審批權限。對任務量大、點多面廣的項目，資金切塊下達到省，由地方統(tǒng)籌安排使用，使項目建設更加符合地方實際。三是創(chuàng)新項目主體選擇機制。各地普遍采取競爭立項、因素法評分、差額推薦等多種方式遴選小型農(nóng)田水利重點縣，創(chuàng)新了農(nóng)田水利建設模式和財政支農(nóng)機制。四是創(chuàng)新組織發(fā)動機制。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過先建后補、以獎代補、民辦公助等方式，將農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、村組集體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等作為小型農(nóng)田水利項目的支持對象，允許其組建項目法人實施建設，引導和鼓勵農(nóng)民投工投勞，把“要我干”變成“我要干”。五是創(chuàng)新運行管護機制。支持深化國有水利工程管理體制改革，積極推行水利工程管養(yǎng)分離，區(qū)分水管單位類別和性質，采取不同的財政支持政策，落實維修養(yǎng)護經(jīng)費。開展小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，開展深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。將基層水利服務機構的人員經(jīng)費和公益性業(yè)務經(jīng)費納入縣級財政預算，基層水利服務體系得到加強。六是建立水資源有償使用制度。積極推進水資源費改革，區(qū)分地表水和地下水分類制定了水資源費征收標準，提出了“十二五”末各地區(qū)水資源費征收標準指導目標。
（三）加大水利資金統(tǒng)籌整合力度。一是實施小型農(nóng)田水利重點縣建設。財政部會同水利部，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施”和“建一片，成一片，發(fā)揮效益一片”的原則，整合資金，集中投入，重點扶持，項目區(qū)基本解決了過去農(nóng)田水利設施標準低、質量差、反復修的問題，為打通農(nóng)田水利“最后一公里”探索了一條有效的途徑。二是支持內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等4省（區(qū)）實施“節(jié)水增糧行動”。2012-2015年，統(tǒng)籌整合小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣等資金，支持發(fā)展規(guī)模化高效節(jié)水灌溉3800萬畝。三是支持河北省地下水超采綜合治理試點。按照京津冀協(xié)同發(fā)展工作部署，統(tǒng)籌整合資金，支持河北省試點地區(qū)調整種植結構，加強水利工程建設，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，嚴格地下水管理，以及開展以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為重點的體制機制創(chuàng)新。從目前情況看，試點進展比預期要好，很多治理措施已經(jīng)開始實施。
（四）切實加強水利資金管理。一是建立健全水利資金管理制度。按照“依法行政、依法理財”和“權力搜索、規(guī)范流程”的要求，財政部會同相關部門著力建立健全水利資金管理制度體系，各地方也都結合實際制定實施細則，實現(xiàn)了對資金項目和運行過程的全覆蓋。二是建立多元化監(jiān)督體系。財政部會同有關部門，從制度建設、預算管理、監(jiān)督檢查、信息公開、廉政風險防控等方面，將各級財政安排的水利資金納入監(jiān)督管理范圍。加大審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、水利稽察等工作力度，發(fā)揮社會、媒體、農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用。
（五）積極推行績效管理。一是推進部門預算績效管理。科學編制部門預算，保障部門履行職能和重點支出資金需求。著力推進部門預算和“三公”經(jīng)費公開，提高預算透明度。為加強預算執(zhí)行管理，水利部建立了預算項目儲備、預算執(zhí)行考核和預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控“三項機制”，并會同審計署建立“水利審計免疫系統(tǒng)”，在線實時監(jiān)控每一筆國庫集中支付資金和直屬單位財務核算，確保預算執(zhí)行序時、均衡，資金支付安全、有效。二是逐步擴大專項資金績效管理范圍。中小河流治理、小型病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利建設等資金建立了績效評價制度。開展了中央水利投資計劃執(zhí)行情況考核和建設項目后評價工作。將績效評價的結果與有關項目和資金安排掛鉤，強化了地方政府和項目單位對項目的監(jiān)督管理。
三、 財政水利資金管理使用中存在的問題及原因
近年來，財政水利資金使用管理總體上是好的，但還存在以下主要問題：
（一）水利投融資體制機制還不完善。公共水利設施仍然主要依靠財政投入，水利市場化投融資機制尚未全面建立起來。部分地方投入責任落實不到位，難以保證工期和建設目標要求，有些項目形成“半拉子”工程，有的灌區(qū)“有首無尾”，影響了工程盡快建成并發(fā)揮效益。
（二）一些領域資金多頭管理。特別是在農(nóng)村水利建設方面，涉及的資金渠道及管理部門多，資金交叉重復和分散使用并存，影響了資金使用的整體效益。
（三）部分大中型水利項目投資控制不嚴。大中型水利項目建設周期長，不可預見因素多，由于建設期物價上漲、政策性調整等原因，部分大中型水利工程實際投資超概算。
（四）“重建輕管”現(xiàn)象仍然存在。有的水利項目特別是點多面廣的農(nóng)村水利項目，建后管理維護不到位，有的設施存在淤積損毀、功能減退等現(xiàn)象。
（五）部分資金使用違規(guī)違紀。一些干部違規(guī)違紀插手工程項目建設，一些項目資金被擠占、挪用、套取。
產(chǎn)生上述問題的主要原因：
一是政府與市場的關系沒有完全理順。運用市場機制管水、用水、節(jié)水、護水的制度尚不健全，政府與市場“兩只手”協(xié)同發(fā)力、有機結合的機制尚不完善。
二是中央與地方水利支出責任不明晰。一些流域骨干工程等重大項目，中央投資比例偏低；一些中小型建設項目中央承擔了較多的支出責任。
三是規(guī)劃管理統(tǒng)籌協(xié)調不夠。相關行業(yè)涉及水利建設的各類規(guī)劃很多，既有全國性的綜合規(guī)劃，又有流域性和區(qū)域性的規(guī)劃，還有很多專項規(guī)劃，內容劃分過細，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，項目和內容存在交叉重復。
四是績效管理制度有待完善?？冃Ч芾砝砟钌形蠢喂虡淞?，制度不夠健全，評價體系、方法、手段有待改進?？冃Ч芾砀采w面有待進一步擴大，績效評價結果運用也不夠充分。
五是部分水利領域改革比較滯后。小型水利工程管理體制改革滯后，產(chǎn)權不明晰，管護主體、責任、經(jīng)費落實難等問題仍未得到有效解決。農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進緩慢，市場機制難以有效發(fā)揮作用。
四、 下一步工作打算
治水對中華民族至關重要。我們將積極貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，認真落實國家治水方略和全國人大有關決議要求，切實轉變職能，全面深化改革，努力破除水利建設發(fā)展面臨的體制機制障礙，著力構建水利發(fā)展財政保障長效機制。
（一）理順政府與市場的關系。隨著改革深入推進，社會資本的重要性將日益顯現(xiàn)，政府投資應更多起到“四兩撥千斤”的作用。要在繼續(xù)堅持政府主導辦水利的同時，加快建立政府和市場有機結合的機制，更加充分地發(fā)揮市場機制的作用。一是加快政府職能轉變?？茖W合理地確定政府在水利改革發(fā)展中的事務邊界，減少對微觀事務的行政干預。進一步規(guī)范各部門在水利資金和項目管理中所承擔的職責、審批權限、審批環(huán)節(jié)和程序，明晰部門責任，加強統(tǒng)籌協(xié)調，提高財政水利資金的分配管理效率。二是更大程度更廣范圍發(fā)揮市場機制作用。在落實政府投入責任的同時，加快建立健全多主體、多渠道、多形式的投融資機制。進一步推動金融資本對水利建設的投入。研究制定吸引社會資本投入的政策措施，解決社會資本“進不來”和“不愿進”的問題，調動社會資本參與水利項目建設和管理的積極性。創(chuàng)新水利公共服務提供方式，引入競爭機制，逐步推行水利工程建設管理、運行管理、維修養(yǎng)護、技術服務等公共服務向社會力量購買。積極培育水利公共服務市場，健全市場監(jiān)管機制。
（二）研究界定中央與地方的支出責任。在研究明晰中央事權、地方事權、中央與地方共同事權的基礎上，進一步明確中央與地方各自承擔，以及共同承擔的支出責任。
（三）完善財政水利資金預算管理機制。一是優(yōu)化轉移支付體系。清理、整合、規(guī)范水利專項轉移支付，建立專項轉移支付定期評估和退出機制。加大一般公共預算與政府性基金預算的統(tǒng)籌力度，逐步將符合條件的政府性基金列入一般公共預算。二是改進預算管理和控制。將水利資金預算納入中期財政規(guī)劃管理。推動編制水利發(fā)展三年滾動規(guī)劃，加強水利重大改革、重要政策、重大項目與中期財政規(guī)劃的銜接。三是加強財政水利資金績效管理。強化支出責任和效率意識，健全預算績效管理制度和機制，全面推進預算績效管理工作。將績效評價重點由項目支出拓展到政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整財政水利資金支出結構、完善政策和安排預算的重要依據(jù)。
（四）優(yōu)化財政水利資金支出結構。一是大力支持重大水利工程建設。抓大補小，調整優(yōu)化水利投資結構，集中力量支持國務院確定的172項節(jié)水供水重大水利工程建設。二是大力支持民生水利建設。全面落實農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃，確保明年完成建設任務。加強農(nóng)田水利和重大水利工程終端配套設施建設，既保證水利骨干體系的建成，又打通“最后一公里”，讓水利建設真正惠及民生。三是大力支持生態(tài)文明建設。支持建立健全最嚴格水資源管理制度、跨區(qū)域水資源保護制度、水土流失綜合治理體系。健全水生態(tài)文明制度體系，促進和保障水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，實現(xiàn)人水和諧。四是穩(wěn)步推進地下水超采綜合治理。將在總結評估河北省地下水超采綜合治理試點成效和經(jīng)驗的基礎上，進一步加大綜合治理投入力度，支持鞏固試點成果，適當擴大治理范圍。
（五）支持加快水利重點領域改革。一是加快完善農(nóng)田水利建設和管護機制。因地制宜探索不同類型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制的有效途徑，實現(xiàn)農(nóng)田水利設施“產(chǎn)權明晰、權責落實、經(jīng)費保障、管用得當、持續(xù)發(fā)展”。二是加快推進農(nóng)業(yè)水價改革。進一步開拓思路，把農(nóng)業(yè)水價改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要突破口，落實節(jié)水優(yōu)先方針，堅持供給與需求統(tǒng)籌考慮，從加強用水需求管理、推動農(nóng)業(yè)種植結構調整和提高農(nóng)技水平等方面，統(tǒng)籌做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項工作。三是加快建立生態(tài)補償機制。完善水土保持等生態(tài)補償制度，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制。四是支持推動建立水權制度。加快研究水資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和管理體制改革，明確水權歸屬，培育水權交易市場，健全水資源節(jié)約使用制度，充分發(fā)揮市場機制在水資源配置和節(jié)約使用中的決定性作用。
（六）改進和加強財政水利資金監(jiān)管。一是進一步健全制度體系。認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面深入推進依法行政、依法理財。加快制度建設，真正形成依靠制度管錢管事的理念和機制。二是進一步改進資金分配和項目管理。進一步規(guī)范流程，加強對權力的約束，減少自由裁量權。加快完善事權與支出責任相適應的水利投入機制，對由地方管理更為方便有效的事項，將責任、權力、資金一律下放地方管理，中央部門加強行業(yè)指導和監(jiān)督職責。強化資金統(tǒng)籌整合，提升資金使用效益。三是大力推行信息公開。全面推行水利資金預算信息公開制度，建立健全水利建設項目特別是基層項目信息公開制度和機制，增強財政水利資金和項目的透明度。四是強化監(jiān)督檢查。建立健全水利資金分配使用的風險防控機制，加強對重點風險環(huán)節(jié)和領域的監(jiān)控。強化審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和水利稽察，進一步發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。加大對重點區(qū)域和重點項目的檢查力度，加強對基層資金使用情況的監(jiān)管，突出解決好擠占、挪用、套取資金等問題。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
長期以來，各位領導和委員高度重視、大力支持財政水利資金管理工作，不斷加強立法和實施監(jiān)督，有力推動了水利事業(yè)發(fā)展。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，努力為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻！
