發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期1956年09月25日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期1956年09月25日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
現(xiàn)在將國務(wù)院法制局“關(guān)于法規(guī)整理工作的總結(jié)報(bào)告”和“對政務(wù)院發(fā)布的和批準(zhǔn)發(fā)布的法規(guī)整理意見”發(fā)給你們。
國務(wù)院各部門應(yīng)即參照法制局提出的整理意見，對其中本部門所主管的業(yè)務(wù)法規(guī)，分別加以審查并且進(jìn)行具體的修改、廢止或者重新起草等工作，而后按照法定程序加以處理。
國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會應(yīng)該參照法制局整理法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，對已往各自發(fā)布的法規(guī)，限期進(jìn)行一次系統(tǒng)的整理，并加以處理。
為了及時(shí)地、有效地做好這一工作，國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會，不論已否成立法律室，都應(yīng)該指定專人，組織力量，有計(jì)劃地來進(jìn)行。
國務(wù)院法制局關(guān)于法規(guī)整理工作的總結(jié)報(bào)告
（1955年12月30日）
一
依照1955年1月13日國務(wù)院常務(wù)會議關(guān)于整理法規(guī)的決議，我們對原政務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布的各項(xiàng)法規(guī)，匯集了250件，在國務(wù)院參事室、政協(xié)兩位委員和首都政法院校幾位教研人員的協(xié)助下，進(jìn)行了初步的整理。
整理工作是依照總理指示的有重點(diǎn)并且結(jié)合政策學(xué)習(xí)的方針進(jìn)行的。具體作法是：（1）分組研究，綜合審議；（2）對各項(xiàng)法規(guī)，主要是看它同 憲法原則和現(xiàn)行政策是否符合，同當(dāng)前情況和新的經(jīng)驗(yàn)是否適應(yīng)，其次再看它同其它法規(guī)或者它本身?xiàng)l文間有無矛盾；（3）有重點(diǎn)地配合有關(guān)業(yè)務(wù)理論的學(xué)習(xí)，同時(shí)參考蘇聯(lián)和其它國家的同類法規(guī)以及必要的資料；（4）同有關(guān)業(yè)務(wù)部門交換整理意見，并商榷處理辦法。
整理結(jié)果，對這250件法規(guī)分為下列五類：
（1）繼續(xù)適用的法規(guī)，計(jì)42件。這類法規(guī)包括：現(xiàn)在可以適用的，或者仍可適用只是個(gè)別條款有些不合適而可留待將來編纂時(shí)修正的，如“ 中華人民共和國勞動(dòng)改造條例”和“社會團(tuán)體登記暫行辦法”等。
（2）繼續(xù)適用而須加以修改的法規(guī)，計(jì)64件。這類法規(guī)，基本符合 憲法原則，可以繼續(xù)適用，但是由于情況變化、工作發(fā)展或者組織變動(dòng)，其中某些規(guī)定已有缺陷，須加以必要地修改，如“ 中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例”和“中華人民共和國對各國外交官及領(lǐng)事官優(yōu)遇暫行辦法”等。
以上兩類法規(guī)共計(jì)106件，約占總數(shù)的42%。
（3）需要重新起草或者合并起草來代替的法規(guī)，計(jì)56件，占總數(shù)的22%。這類法規(guī)，主要是由于其中有些基本原則同當(dāng)前情況和政策法令不符，需要制定新的法規(guī)來代替，如“全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t”和“中華人民共和國礦業(yè)暫行條例”等；其次是由于對同一問題規(guī)定不一，須合并制定一個(gè)統(tǒng)一的法規(guī)來代替的，如有關(guān)城市房產(chǎn)管理和專科以上學(xué)校章程等法規(guī)。
（4）過時(shí)的法規(guī)，計(jì)42件，約占總數(shù)的17%。這類法規(guī)包括：已經(jīng)完成其歷史任務(wù)，不需修改，也不必廢止，或者已經(jīng)基本過時(shí)，但在處理有關(guān)問題時(shí)仍可參照的，如“新區(qū)農(nóng)村債務(wù)糾紛處理辦法”、“私立高等學(xué)校管理暫行辦法”和“ 全國人口調(diào)查登記辦法”等，以及關(guān)于土地改革和“三反”、“五反”的一些法規(guī)。
（5）已經(jīng)廢止的法規(guī)，計(jì)47件，約占總數(shù)的19%。這類法規(guī)包括：已經(jīng)明文作廢的，如“ 鐵路軍運(yùn)暫行條例”和“印信條例”等；已經(jīng)被新的法規(guī)代替而實(shí)際失效的，如“全國鐵路職工疾病傷殘補(bǔ)助試行辦法”等；因組織機(jī)構(gòu)撤銷或者改變而當(dāng)然作廢的，如各大行政區(qū)和地方各級人民政府組織通則等。
以上各類法規(guī)的具體處理辦法，見附件“對政務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布的法規(guī)的整理意見”。由于情況不斷變化，這些意見不一定恰當(dāng)，擬請批轉(zhuǎn)各部門分別參照處理，并且組織力量進(jìn)一步進(jìn)行系統(tǒng)的編纂工作，以明確那些法規(guī)仍然有效，便于公民和各級國家機(jī)關(guān)遵循。
二
經(jīng)過這次法規(guī)整理，我們對過渡時(shí)期國家管理方面的法制建設(shè)，有以下幾點(diǎn)體會：
（1）這250件法規(guī)，都是原政務(wù)院為了執(zhí)行共同綱領(lǐng)、國家法律法令和原中央人民政府委員會的施政方針而采取的一些規(guī)范性的行政措施。其中關(guān)于組織各級行政機(jī)構(gòu)和建立工作制度的，約占30%；關(guān)于組織進(jìn)行各項(xiàng)社會改革的，約占20%；關(guān)于組織各種經(jīng)濟(jì)和調(diào)整公私關(guān)系的，約占35%；關(guān)于文教建設(shè)和其它管理工作的，約占15%。所有這些法規(guī)，反映了在建國初期，國家最高行政機(jī)關(guān)為了貫徹執(zhí)行國家各項(xiàng)政治任務(wù)在各方面進(jìn)行的高度的組織活動(dòng)，對于健全人民民主制度，保障國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，以及其它各項(xiàng)政府工作的順利進(jìn)行，都有重大的意義。這說明了鞏固與發(fā)展人民民主專政、組織與指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)和全部的國家生活，就是我們國家管理的基本職能。為了適應(yīng)這樣的職能，我們國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)并為執(zhí)行法律法令而制定的行政法規(guī)，也就是實(shí)現(xiàn)國家管理的重要工具之一。
（2）這250件法規(guī)中，在1952年底以前發(fā)布的，約占90%。它們反映了恢復(fù)時(shí)期的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在指導(dǎo)全國爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況基本好轉(zhuǎn)的斗爭中，起了很大的作用。由于1953年后社會經(jīng)濟(jì)狀況起了顯著的變化，國家進(jìn)入了有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這些法規(guī)已有許多不能適應(yīng)新的情況，所以現(xiàn)在屬于廢止、過時(shí)和需要重新起草來代替的，就有143件，占總數(shù)的57%。這就說明了我們的法制是反映經(jīng)濟(jì)而又指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，并且是隨著經(jīng)濟(jì)的變化而變化的，特別是過渡時(shí)期的行政法規(guī)表現(xiàn)更為明顯。因此，那種忽視法制在經(jīng)濟(jì)工作中的作用，或者把法制看作一成不變的觀點(diǎn)，都是不對的。另一方面，1953年以后，雖然社會經(jīng)濟(jì)狀況改變了，有許多法規(guī)需要相應(yīng)地起草，但是社會主義建設(shè)和社會主義改造的經(jīng)驗(yàn)積累還很不足，既不應(yīng)當(dāng)閉門造車主觀地制定一套法規(guī)，也不應(yīng)當(dāng)削足適履硬搬蘇聯(lián)和其它國家的成規(guī)。所以在1953年以后將近兩年的期間，還只能根據(jù)實(shí)際需要更多地運(yùn)用一般指示文件來指導(dǎo)工作，而制成為法規(guī)的僅有29件。這說明了過渡時(shí)期的法規(guī)，是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)的積累而逐步完備的?，F(xiàn)在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的五年計(jì)劃已經(jīng)制定，國家經(jīng)濟(jì)部門已較前增加很多，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，積極地制定一些經(jīng)驗(yàn)較成熟的法規(guī)，已有迫切的需要。
（3）我們的革命法制，是在破除國民黨反動(dòng)政府舊法的廢墟上建立起來的。我們各項(xiàng)法規(guī)的制定，是在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，隨著人民革命的群眾運(yùn)動(dòng)在各方面不斷地發(fā)展和深入，總結(jié)了運(yùn)動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)，而后用法規(guī)的形式固定起來，從而又推動(dòng)了運(yùn)動(dòng)的發(fā)展?，F(xiàn)在來看，這250件法規(guī)中，所有在當(dāng)時(shí)行之有效或者至今仍可繼續(xù)適用的，都是：1.體現(xiàn)了黨的既定政策；2.總結(jié)了斗爭經(jīng)驗(yàn)，符合了從群眾中來到群眾中去的原則；3.根據(jù)并執(zhí)行了國家根本法（過去為共同綱領(lǐng)）和其它法律法令。反之，個(gè)別法規(guī)在草擬和制定的時(shí)候，就沒有很好地注意這三者，如“中醫(yī)師暫行條例”和“ 醫(yī)院診所管理暫行條例”等，不僅現(xiàn)在看來，同這三者都不符合，在內(nèi)容上不少是抄襲來的，據(jù)查在1951年發(fā)布后，當(dāng)時(shí)就有的地方（如上海）認(rèn)為行不通，沒有在當(dāng)?shù)毓?。因此，這三者的結(jié)合，就是我們以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的人民民主國家的行政法規(guī)的基本特點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)是我們草擬和審查各項(xiàng)行政法規(guī)的工作原則。
（4）正由于行政法規(guī)是根據(jù)并為執(zhí)行法律法令而制定的，是從屬于國家法律法令的，所以它也具有強(qiáng)制性。又由于建國初期，各項(xiàng)法律一時(shí)還不可能完備，因此在我們國家行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)中，特別在有關(guān)維護(hù)革命秩序、保護(hù)國家和人民利益以及有關(guān)社會改革的許多法規(guī)中，曾不能不根據(jù)實(shí)際需要，依據(jù)共同綱領(lǐng)的原則，涉及到一些有關(guān)刑法、民法性質(zhì)的規(guī)定，以便更有效地實(shí)現(xiàn)國家管理。但是我們的國家管理，不是僅依靠法規(guī)的強(qiáng)制性，而主要是依靠人民群眾的政治覺悟和積極性。過去制定的這250件法規(guī)，大部分是通則性和暫行性的，一般沒有過細(xì)過硬的規(guī)定，為的是實(shí)事求是，便于因地因時(shí)制宜，發(fā)揮地方和群眾的積極性和創(chuàng)造性。此外，許多法規(guī)在發(fā)布時(shí)，還配合著說明文件、黨的指示和報(bào)紙社論，使其深入人心，更有效地貫徹執(zhí)行。所以我們的國家管理，依靠說服教育是基本的，那種法制萬能的觀點(diǎn)是不對的；當(dāng)然單純強(qiáng)調(diào)說服教育而忽視革命法制在國家生活中的強(qiáng)制作用，也是不對的。只有說服教育和強(qiáng)制相結(jié)合，才是我們國家管理和法制建設(shè)的原則。
三
法規(guī)的發(fā)布，必須按照一定的程序，這是國家管理方面的法制原則之一。在這次法規(guī)的整理中，我們發(fā)現(xiàn)有些同類法規(guī)發(fā)布程序不一致，如貨物稅和商品流通稅的法規(guī)，前者由原政務(wù)院發(fā)布，后者由原政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會發(fā)布；有些技術(shù)性細(xì)則性的法規(guī)，如“ 期刊登記暫行辦法”，系根據(jù)政務(wù)院發(fā)布的“管理書刊出版業(yè)、印刷業(yè)、發(fā)行業(yè)暫行條例”制定的，本可由部門發(fā)布，而也由原政務(wù)院發(fā)布了；也有些法規(guī)，如“關(guān)于勞資關(guān)系暫行處理辦法”等，本應(yīng)該由政府發(fā)布，可是由人民團(tuán)體發(fā)布了。特別是關(guān)于法規(guī)的生效日期，往往由于沒有明確規(guī)定，因而有的把會議通過日、批準(zhǔn)日、發(fā)布日當(dāng)作生效日期，也有的把新華社發(fā)稿日、人民日報(bào)或地方報(bào)紙刊載日當(dāng)作生效日期。這些日期有的相差多日，甚至有的相差半年，致使國家機(jī)關(guān)、人民群眾、特別是審判人員，對法規(guī)究竟是從何日起生效，很難確定。此外，我們也發(fā)現(xiàn)有些地方竟把僅是內(nèi)部征求意見的一些法規(guī)草案當(dāng)作已發(fā)布的法規(guī)編入法令匯編。我們認(rèn)為今后屬于根據(jù)和執(zhí)行法律法令的一些業(yè)務(wù)管理的帶基本性的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布，其它一般性的行政法規(guī)，可以按照各部門和各省級人民委員會法定的職權(quán)自行制定發(fā)布。所有法規(guī)的發(fā)布，都須把法規(guī)的生效日期和特定施行范圍等，在法規(guī)中或者在發(fā)布文件中加以明確的規(guī)定。發(fā)布文件應(yīng)當(dāng)有一定的簽署制度。
在法規(guī)的修改和解釋上，過去有的下級機(jī)關(guān)修改上級機(jī)關(guān)發(fā)布的法規(guī)；有的對同一問題的規(guī)定互有分歧或者解釋不一致；有的修改頻繁，甚至如原貿(mào)易部發(fā)布的“易貨貿(mào)易管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則”兩天修改三次；有的以機(jī)關(guān)內(nèi)部通知的方式，甚至以辦公廳通知的方式修改或者廢止正式公布的法規(guī)；也有不少法規(guī)，例如有些稅制法規(guī)，應(yīng)該修改而沒有按照程序及時(shí)修改。所有以上這些程序上的混亂，致使人民群眾和干部對有些法規(guī)往往感到無所適從，他們反映：“希望政府想好再說，不要今天說了明天改”，“修改了法規(guī)不告訴我們，怎幺遵守呢？”對稅務(wù)法規(guī)群眾反映：“有的有稅無法，有的有法無稅”。我們認(rèn)為，已發(fā)布的法規(guī)需要根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)作必要的修改和解釋，但是，修改必須由原發(fā)布機(jī)關(guān)明文宣布，解釋必須由原發(fā)布機(jī)關(guān)或者由它授權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行。
此外，在法規(guī)的名稱上，統(tǒng)計(jì)過去政務(wù)院和各部門發(fā)布的法規(guī)，即有條例、辦法、條款、規(guī)格、導(dǎo)則、守則、原則等四十余種之多。當(dāng)然行政法規(guī)使用的名稱不可能簡單劃一，但是亦不宜過于繁多，應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)的內(nèi)容、程序和形式采取一些通常的名稱。在法規(guī)的體例上，過去部門發(fā)布的法規(guī)中，有的條款項(xiàng)目混淆不清，有的全文僅有二十五條，卻分為十章。我們認(rèn)為，在這方面不宜過于繁雜，應(yīng)當(dāng)力求通俗簡明易懂。在法規(guī)的用語上，過去亦相當(dāng)紊亂，如同是指的“剝奪政治權(quán)利”，有的又用“褫奪公權(quán)”、“褫奪公民權(quán)利”。類如這些應(yīng)該并且可能一致的用語，今后應(yīng)力求一致。
上述的一些混亂現(xiàn)象，一方面在過渡時(shí)期，特別是在建國初期是難免的；另一方面也是由于我們法制工作機(jī)關(guān)過去對此認(rèn)識不足，缺乏應(yīng)有的注意。今后為了更有效地貫徹執(zhí)行國家法律法令，進(jìn)一步改進(jìn)行政法規(guī)的制定、發(fā)布、修改和解釋的程序，是有必要的。
四
如上所述，法規(guī)整理，是進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)和改善國家機(jī)關(guān)工作狀況的一項(xiàng)重要工作?，F(xiàn)在公安部、外貿(mào)部、人民銀行和北京市、河北省人民委員會等，已著手進(jìn)行這一工作。共同經(jīng)驗(yàn)證明：總理關(guān)于及時(shí)整理過去各項(xiàng)法規(guī)的指示，是非常正確和必要的。通過法規(guī)整理，不僅可以發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)業(yè)務(wù)，并且可以提高和培養(yǎng)一些法制工作干部。為此建議，各部門和各省級人民委員會對過去自己發(fā)布的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)組織力量，抓緊時(shí)間進(jìn)行一次整理；在整理法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能地建立和健全法律室的組織，并且在法規(guī)整理工作的基礎(chǔ)上，建立經(jīng)常的法規(guī)編纂工作。法規(guī)編纂，不僅僅是簡單的法規(guī)編輯，而是對法規(guī)經(jīng)常地進(jìn)行整理，經(jīng)過一定程序及時(shí)地進(jìn)行修改和補(bǔ)充。
目前我們國家的法制建設(shè)，還遠(yuǎn)落在客觀需要之后，隨著 憲法和各項(xiàng)法律法令的頒布以及發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的制定，不僅許多現(xiàn)行法規(guī)急需作相應(yīng)地修改，特別是不少帶基本性的法規(guī)，急需相應(yīng)地起草。許多部門為了明確職責(zé)權(quán)限、組織領(lǐng)導(dǎo)和工作關(guān)系，其組織法規(guī)亦急需修改或制定。我們調(diào)查國務(wù)院所屬三十多個(gè)部門計(jì)劃起草和修改的法規(guī)，即有五百多件，這就說明今后國務(wù)院和各部門的法制工作愈加繁重。為此必需從速加強(qiáng)法制工作的機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)一步提高所有國家工作人員對國家法制的認(rèn)識，這是目前進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
以上報(bào)告，請批示！報(bào)告中所用的“法規(guī)”一詞，系法律法令和行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的總稱。并此陳明。
