發(fā)文機關(guān)國務(wù)院辦公廳
發(fā)文日期1996年06月01日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國辦發(fā)〔1996〕23號
施行日期1996年06月01日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
為調(diào)動廣大群眾治理開發(fā)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（以下簡稱“四荒”，包括荒地、荒坡、荒沙、荒草等荒水等）的積極性，加快水土流失的治理，改善生態(tài)環(huán)境，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
一、 治理開發(fā)“四荒”的重要意義
80年代以來，一些“四荒”資源較多的地方，出現(xiàn)了以家庭承包、聯(lián)戶承包、集體開發(fā)、租賃、股份合作和拍賣使用權(quán)等多種方式大規(guī)模治理開發(fā)“四荒”的好勢頭，收到了很好的效果。
實踐證明，治理開發(fā)“四荒”資源，對于進一步解放農(nóng)村的生產(chǎn)力，控制水土流失、提高土壤肥力和土地的產(chǎn)出率，對于保護、改善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，加快農(nóng)民脫貧致富、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟等，都有著重要的意義。有計劃、有領(lǐng)導(dǎo)地治理開發(fā)“四荒”資源，是組織廣大農(nóng)民向生產(chǎn)的深度的廣度進軍的一項戰(zhàn)略措施。
二、 治理開發(fā)“四荒”的基本原則
（一）堅持合理規(guī)劃的原則。鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織要根據(jù)本區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)狀況，依據(jù) 《中華人民共和國水土保持法》等有關(guān)法律、法規(guī)和政策，在國家水土保持和土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定治理開發(fā)“四荒”的具體規(guī)劃，并按照規(guī)劃有計劃、有步驟地治理開發(fā)。
（二）堅持治理和開發(fā)相結(jié)合的原則。治理開發(fā)“四荒”要以治理水土流失為前提，鼓勵合理開發(fā)利用“四荒”資源，以治理保開發(fā)，以開發(fā)促治理。要重視小型農(nóng)田水利建設(shè)，積極改善開發(fā)利用“四荒”的生產(chǎn)條件。
（三）堅持以小流域為單元進行綜合治理的原則。要因地制宜，工程措施、生物措施和保土耕作措施相結(jié)合，山、水、田、林、草、路綜合治理，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)，在完整的水土保持防護體系基礎(chǔ)上，形成合理的開發(fā)布局，以保護“四荒”資源的永續(xù)利用。
（四）堅持多種方式并舉的原則。治理和開發(fā)農(nóng)村集體所有的“四荒”，應(yīng)根據(jù)群眾的意愿和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，實行家庭或聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等多種方式。哪種方式有利于調(diào)動群眾的積極性，有利于保持水土，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，就采取哪種方式，切忌“一刀切”。
三、 治理開發(fā)“四荒”的政策
（一）實行誰治理、誰管護、誰受益的政策。在經(jīng)過治理開發(fā)的“四荒”地上種植的林果木、牧草及其產(chǎn)品等歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)，治理者擁有使用權(quán)，享受國家有關(guān)優(yōu)惠政策。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民都有參與治理開發(fā)“四荒”的權(quán)利，本村村民享有優(yōu)先權(quán)。也鼓勵和支持有治理開發(fā)能力的企事業(yè)單位、社會團體及其他組織或個人采取不同方式治理開發(fā)“四荒”。
（三）治理開發(fā)“四荒”，應(yīng)做到公開、公平、自愿、公正。治理開發(fā)的規(guī)模要適度，既不搞平均主義，又要避免由于規(guī)模過份懸殊帶來的資源分配和經(jīng)濟利益不合理的矛盾。
（四）治理者對“四荒”享有治理開發(fā)自主權(quán)。國家依法保護治理開發(fā)“四荒”的成果和治理者的合法權(quán)益。在符合國家有關(guān)法律、法規(guī)、政策、水土保持總體規(guī)劃和治理開發(fā)協(xié)議的前提下，允許并鼓勵治理者在保持水土和培育資源的基礎(chǔ)上，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據(jù)實際情況開發(fā)利用“四荒”。
（五）無論采用哪種方式治理開發(fā)“四荒”，都必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)和政策。不準(zhǔn)在25度以上的陡坡上開荒種植農(nóng)作物，不準(zhǔn)破壞植被、道路和農(nóng)田水利、水土保持工程設(shè)施。不得進行掠奪式開發(fā)，不得將“四荒”改作非農(nóng)用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關(guān)規(guī)定予以處罰。對違約逾期不治理開發(fā)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)無償收回。
（六）承包、租賃、拍賣“四荒”使用權(quán),最長不超過50年。在規(guī)定的使用期限內(nèi)，對于實行承包、租賃和股份合作方式治理的，可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租；對于購買使用權(quán)的，依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、參股聯(lián)營的權(quán)利。在進行轉(zhuǎn)讓、抵押、參股聯(lián)營時，要經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)，依法辦理土地使用權(quán)變更登記和抵押登記。國家在征用已治理開發(fā)的“四荒”地時，對其治理開發(fā)成果要給予合理補償。
（七）要發(fā)揮縣以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層水利、水土保持、土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和供銷社等部門的指導(dǎo)、服務(wù)作用。要為“四荒”治理開發(fā)編制規(guī)劃，組織技術(shù)培訓(xùn)，推廣適用科技成果，提供優(yōu)質(zhì)苗木、良種，供應(yīng)生產(chǎn)資料，提供市場信息咨詢等保本微利的社會化服務(wù)。
四、 治理開發(fā)“四荒”要實行規(guī)范化管理
（一）承包、租賃、股份合作、拍賣“四荒”使用權(quán)等都要做好前期工作。要劃清國家與集體所有“四荒”的權(quán)屬界限，權(quán)屬不明確、存在爭議的，在問題沒有得到解決前，不得進行承包、租賃、股份合作或拍賣。嚴(yán)禁把國有土地變?yōu)榧w所有。嚴(yán)禁將有林地當(dāng)作“四荒”拍賣。
（二）制定承包、租賃、拍賣規(guī)劃和具體的實施方案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要廣泛征求群眾意見，吸收村民代表參加，經(jīng)村民代表大會充分討論后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級以上人民政府批準(zhǔn)后實施。實施方案要規(guī)定使用“四荒”的范圍，明確治理開發(fā)的內(nèi)容、要求、使用期限和有關(guān)政策，尤其要明確做好水土保持工作的具體要求。
（三）承包和租賃治理開發(fā)“四荒”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要與承包、承租者簽訂合同，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)。合同要明確承包方與發(fā)包方、承租方與出租方的權(quán)利與義務(wù)。拍賣使用權(quán)的，要標(biāo)定拍賣底價，實行公開競價，拍賣后買賣雙方要簽訂拍賣協(xié)議，辦理交款手續(xù)，由縣級人民政府依法核發(fā)或更換土地使用權(quán)證書。拍賣金可一次支付，也可在規(guī)定的期限內(nèi)分期支付。
（四）承包、租賃和拍賣“四荒”使用權(quán)所收取的資金，實行村有鄉(xiāng)管，只能用于“四荒”范圍內(nèi)的水土保持和小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要建立嚴(yán)格的資金使用申報和管理監(jiān)督制度。
五、 加強對治理開發(fā)“四荒”和水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)
（一）各級政府要高度重視治理開發(fā)“四荒”和水土保持工作。這項工作由水利部歸口管理，水利部要會同國家計委、財政部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、國家土地管理局等有關(guān)部門指導(dǎo)各地認(rèn)真貫徹落實本通知精神，并對此項工作進行監(jiān)管。各級有關(guān)部門都要積極主動地為“四荒”資源的治理開發(fā)做好服務(wù)工作。
（二）治理開發(fā)“四荒”要堅持分類指導(dǎo)。已開展承包、租賃、股份合作和拍賣工作的省、自治區(qū)、直轄市，應(yīng)選擇工作開展比較好的縣認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，完善政策措施，對面上工作給以正確引導(dǎo)。未開展的地方，要在摸清“四荒”現(xiàn)狀、制定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，先行試點，在試點基礎(chǔ)上逐步推開，切不可一哄而起，盲目推進。
（三）認(rèn)真貫徹執(zhí)行 《中華人民共和國水土保持法》和 《中華人民共和國水土保持法實施條例》。要建立健全配套法規(guī)體系和水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，強化監(jiān)督管理職能，不斷地提高水土保持工作的水平。
各省、自治區(qū)、直轄市可根據(jù)本通知精神，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定治理開發(fā)“四荒”資源的具體實施辦法。
