發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2001年05月15日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2001年05月15日
效力級別司法文件
(2001年5月15日)
同志們：
為貫徹落實全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作會議精神，依法保障整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作的順利進行，推動人民法院行政審判工作的深入開展，最高法院決定舉辦這次培訓班?，F(xiàn)在，我就人民法院如何在整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中發(fā)揮行政審判職能作用，講幾點意見。
一、 提高認識，統(tǒng)一思想。深刻理解整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重大意義
按照中央部署，從今年起，在“十五”期間，全國將大力開展整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作。整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序就是要全面展開。突出重點，標本兼治，嚴厲打擊各種破壞市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪活動，盡快從根本上扭轉市場經(jīng)濟秩序比較混亂的局面，努力開創(chuàng)我國改革開放和現(xiàn)代化建設的新局面。在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序活動中，必然要運用大量的行政手段和法律手段，加大行政執(zhí)法力度，改革行政管理制度，由此發(fā)生行政訴訟的幾率將相應地增加。因此，行政審判與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作息息相關，搞好行政審判是人民法院參與整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要方面。我們要統(tǒng)一思想，提高認識，狠抓落實。
第一，要從講政治的高度深刻認識整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要性和必要性。改革開放以來，我國社會主義現(xiàn)代化建設取得了巨大的成就，生產力水平有了很大的提高，市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，社會主義民主法制建設逐漸加強。但是，由于我國尚處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌時期和市場經(jīng)濟初級階段，市場發(fā)育不夠成熟，市場體系尚未完善，加上市場經(jīng)濟本身固有的缺陷和副作用，市場經(jīng)濟秩序混亂的現(xiàn)象還比較突出，在有些方面和領域還相當嚴重。近幾年，黨中央、國務院為整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序做了大量工作，先后在全國開展了打擊走私販私、騙匯、騙取進口退稅和制售假冒偽劣商品等違法犯罪活動的專項斗爭，取得了明顯成效。但總的看來，市場經(jīng)濟秩序混亂的狀況還沒有根本改善。當前，經(jīng)濟領域違法犯罪活動之嚴重，性質之惡劣，氣焰之囂張，觸目驚心，嚴重危害國家和群眾利益，阻礙經(jīng)濟正常運行。影響改革開放的深化和市場體系的建立，損害民主法治建設，妨礙我國市場競爭力的全面提高，破壞我國參與經(jīng)濟全球化的國際形象，已到了非下決心整治不可的地步。整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序就是黨中央審時度勢做出的一項重大戰(zhàn)略部署。全國廣大行政審判干部要積極行動起來，站在貫徹江澤民總書記“三個代表”重要思想的高度，站在堅持四項基本原則的高度，站在實施依法治國基本方略的高度，站在建設有中國特色社會主義政治、經(jīng)濟和文化的高度，站在民族興衰和現(xiàn)代化事業(yè)成敗的高度，與黨中央在政治上和行動上保持高度一致，充分認識做好這項工作的重要性和緊迫性，以飽滿的政治熱情和高度的政治責任感。發(fā)揮行政審判職能，積極投入到整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的行政審判工作中去．依法保障對市場經(jīng)濟秩序的整頓和規(guī)范。
第二，要深刻領會整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要意義。經(jīng)濟秩序的好壞是反映國民經(jīng)濟運行質量、社會經(jīng)濟管理水平和法治建設程度的重要標志，是影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，是加強社會治安工作的重要方面，是鞏固和發(fā)展國民經(jīng)濟良好勢頭的迫切需要，是提高國民經(jīng)濟整體素質和競爭力的必然選擇，是進一步擴大對外開放的必要條件，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重大舉措，也是全面推進社會文明進步的內在要求。總之。整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，既有重大的經(jīng)濟意義，又有重大的政治意義；既有重要的現(xiàn)實意義，又有深遠的歷史意義。人民法院行政審判干部，必須全面深刻認識整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要意義，防止和克服“信心不足”、“事不關己”等錯誤認識，充分發(fā)揮行政審判職能，保障整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的順利進行。
第三，要充分認識整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的長期性和艱巨性。在經(jīng)濟體制轉軌過程中，市場經(jīng)濟秩序出現(xiàn)某些混亂現(xiàn)象，有著復雜的經(jīng)濟、社會和思想原因。對市場經(jīng)濟秩序的整頓和規(guī)范必須全方位進行，既要做好長期斗爭的思想準備，又要抓緊解決當前突出的問題；既要全面進行，又要重點突出；既要治標，又要治本。整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序是一項長期的工作，是“十五”期間的一項重要任務。人民法院在履行行政審判的保障和服務職能中，既要有打持久戰(zhàn)的準備和長遠的打算，又要根據(jù)不同時期和不同地區(qū)的整治重點，部署工作任務；既要統(tǒng)籌兼顧各項行政審判工作，推動行政審判全方位開展，又要圍繞市場經(jīng)濟秩序進行相應安排，突出重點。當前，要根據(jù)黨中央和國務院的部署，按照各地實際情況，抓住經(jīng)濟秩序混亂的突出問題，抓緊審理整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中發(fā)生的案件，確?！盃幦∮靡荒曜笥視r間，取得階段性成果”目標的實現(xiàn)。
二、 充分發(fā)揮行政審判職能作用，依法保障整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作的順利開展
人民法院的行政審判工作，主要是通過依法獨立公正地行使行政審判權和執(zhí)行權，為整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序履行保障和服務職能。人民法院應當圍繞大局，立足審判，自覺履行職能，積極參與市場經(jīng)濟秩序的整頓和規(guī)范。
(一)依法支持整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的行政行為
為改革開放和經(jīng)濟建設的大局服務，是人民法院始終不渝的指導思想和政治方向。行政審判工作必須服從、服務于黨和國家的大局。根據(jù) 國務院關于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定精神。當前全國整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重點是：以食品、藥品、農資、棉花、拼裝汽車等為重點，打擊制售假冒偽劣商品違法犯罪行為；以查處規(guī)避招標、假招標和轉包為重點，整頓和規(guī)范建筑市場；以查處騙稅、偷稅、非法減免稅、逃廢金融債務為重點，強化稅收征管和金融信用秩序；以查處地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷為重點，打擊地方保護主義；以查處非法經(jīng)營的“網(wǎng)吧”、“游戲機房”、非法出版物為重點，整頓文化市場。
依法審理和執(zhí)行好與以上整頓規(guī)范工作重點有關的行政案件和非訴執(zhí)行案件，就是當前行政審判工作必須緊緊圍繞的大局，也是行政審判的中心任務。任何以“維護”本地局部利益為借口干擾行政審判工作．影響整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的，人民法院都應當堅決抵制，這是對人民法院行政審判干部的考驗。遇到地方或部門保護主義和其他對行政審判的非法干擾，要及時向黨委、人大報告，取得理解和支持。必要時向上級法院反映。上級法院要堅決支持下級法院依法審判和執(zhí)行。在整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中，人民法院要堅決支持和保障行政機關依法行使職權，支持行政機關依法開展各項整治活動，維持行政機關依法查處危害市場經(jīng)濟秩序的違法行為的決定，切實保障合法和生效的具體行政行為得到實施。
(二)通過開展行政審判遏制地方保護、地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷
地方保護、地區(qū)封鎖和部門、行業(yè)壟斷，嚴重地阻礙了全國統(tǒng)一、公平競爭的社會主義大市場的形成，是導致當前市場經(jīng)濟秩序混亂的一個重要原因。中央曾三令五申要求制止地方保護和地區(qū)封鎖，打破部門行業(yè)壟斷，這次整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序又將其作為重點問題。國務院還專門制定了《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。這些都充分表明，黨中央和國務院對解決這一問題的態(tài)度很鮮明，決心很大，措施也很得力。人民法院應當充分發(fā)揮行政審判作用．堅決制止地方保護、地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷。對于涉及整治地方保護、地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷中發(fā)生的行政案件，人民法院要依法支持行政機關的整治行為；對于公平競爭權受到地方保護、地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷侵害的公民、法人和其他組織提起的行政訴訟，人民法院應當依法保護其公平競爭權。
一些地方保護、地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷是通過制定與法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件體現(xiàn)的，或者借助于時間久遠早已喪失其存在的社會經(jīng)濟條件的規(guī)定實施的，中央為此提出，“要清理不適應市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)行法律”，“所有地方要盡快撤銷與國家法律法規(guī)相違背的地方性法規(guī)”。 國務院《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》也明確指出，地方各級人民政府及其所屬部門的規(guī)定與本規(guī)定相抵觸或者部分相抵觸的，全部或者相抵觸的部分自行失效；依照 憲法和有關法律關于地方性法規(guī)不得同 憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定，地方性法規(guī)同本規(guī)定相抵觸的，應當執(zhí)行本規(guī)定。在行政審判中，人民法院在適用下位法與上位法相抵觸時。要通過選擇適用上位法或者依法送請有權部門解釋和裁決，維護國家法制的統(tǒng)一，克服地方保護主義和部門保護主義；通過撤銷根據(jù)與法律法規(guī)相抵觸的地方和部門規(guī)定作出的行政行為，遏制部門壟斷和地區(qū)封鎖。
(三)加大與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關的行政不作為案件的審理力度
改革開放以來，我國已制定一系列經(jīng)濟法律法規(guī)，其中直接規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)達100多件，涉及規(guī)范市場經(jīng)濟秩序問題的法律條款就更多。當前的突出問題是有法不依，執(zhí)法不嚴和違法不究。中央明確要求，在整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中必須加大執(zhí)法力度，強化執(zhí)法，從根本上改變這種現(xiàn)象。一些行政機關不艇行法定職責。是有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究的重要表現(xiàn)。也是造成市場經(jīng)濟秩序混亂的重要原因。為嚴格貫徹有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究的法制原則，人民法院應當積極受理和依法審判與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關的行政不作為案件，依法促使被訴行政機關履行整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法定職責，推動市場經(jīng)濟秩序的整頓規(guī)范。對公民、法人或者其他組織訴行政機關不履行保護公平競爭法律職責，以及要求主管行政機關對制假售假者依法追究法律責任，因主管行政機關不作為而提起的行政訴訟，人民法院應依法及時受理，公正審判。
(四)加大與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關的非訴行政案件的執(zhí)行力度
人民法院依法行使強制執(zhí)行權，是保障整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的行政行為得到實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。在整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中，對行政機關作出的具體行政行為，行政相對人在法定期限內不提起訴訟又不履行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法予以強制執(zhí)行，確保行政行為的貫徹實施；行政機關在申請強制執(zhí)行之前，有充分理由認為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行，申請采取財產保全措施的。人民法院應當依法及時采取財產保全措施；在訴訟過程中，被告行政機關有充分理由認為不及時執(zhí)行被訴具體行政行為。將給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，申請人民法院先予執(zhí)行的，人民法院可以依法先予執(zhí)行。
(五)加強調查研究，積極參與市場經(jīng)濟秩序的綜合治理
由于我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系正處于建立和完善階段。人民法院在審判與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關的行政案件中，必然會遇到層出不窮的新情況和新問題，也會面臨種種困難。各級法院要結合行政審判實踐，開展調查研究，總結審判經(jīng)驗，加強上下級法院之間的溝通。下級法院要及時向上級法院反映在行政審判實踐中遇到的新情況和新問題，上級法院要加強對下級法院的審判監(jiān)督和業(yè)務指導。
人民法院行政審判干部要加強與行政執(zhí)法機關的溝通、聯(lián)系和配合，支持行政執(zhí)法機關搞好整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的執(zhí)法培訓，幫助行政執(zhí)法人員提高執(zhí)法水平，為整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序主動提供司法服務。
各級法院要注意結合行政審判工作，積極參與市場經(jīng)濟秩序的綜合治理。要通過行政審判，支持和保障行政執(zhí)法機關依法行政，在整頓規(guī)范中與行政執(zhí)法機關形成合力；通過審判行政案件。推動轉變政府職能、建章立制、嚴肅執(zhí)法等治本措施的實施；通過法制宣傳，提高行政執(zhí)法人員和廣大群眾的法律意識，使廣大群眾不斷增強運用法律保障和維護自身合法權益的意識和能力。
三、 行政審判參與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序需要特別注意的幾個問題
整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各級法院和廣大行政審判干部要嚴格執(zhí)行法律，善于把握政策和策略。抓住主要矛盾，注意工作方法，務求在行政審判和整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的結合上實現(xiàn)最佳的效果。
(一)必須處理好監(jiān)督、支持與保障、維護的關系
行政審判的基本目標是，通過對具體行政行為合法性審查，既監(jiān)督和支持行政機關依法行政，又保障和維護公民、法人和其他組織的合法權益。當前，市場經(jīng)濟秩序混亂是要著力解決的突出問題。嚴懲危害市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪活動，加大行政執(zhí)法力度和強化政府對市場的監(jiān)管。大力整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，是黨中央和國務院安排部署的中心工作。廣大行政審判干部要根據(jù)形勢的需要，正確區(qū)分主要矛盾和次要矛盾，妥善處理矛盾的主要方面和次要方面的關系，善于用矛盾論指導審判工作。人民法院要旗幟鮮明地支持和保障整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的合法行政行為，打擊違法分子的囂張氣焰，營造打擊違法分子的高壓態(tài)勢，為合法經(jīng)營者伸張正氣。
當然，監(jiān)督依法行政、糾正違法行政行為以及保護公民、法人和其他組織的合法權益，與支持整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序是相輔相成而不是相互對立的。通過行政審判規(guī)范執(zhí)法行為和提高執(zhí)法水平，是人民法院支持整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要方面。全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作會議明確要求，在整頓規(guī)范過程中必須強化法制、建立依法行政機制，“當務之急是切實解決有法不依、執(zhí)法不嚴的突出問題”?！案鲌?zhí)法機關要堅持嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為，減少執(zhí)法隨意性”，“加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法水平”。在規(guī)范和整頓市場經(jīng)濟秩序中，能否貫徹依法辦事和依法行政的法制精神，直接關系到整治工作的效果和成敗。行政審判的基本功能是對具體行政行為的合法性進行審查。人民法院應當通過對整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中的具體行政行為的合法性審查，支持合法的行政行為，糾正違法的行政行為，減少執(zhí)法的隨意性，促進執(zhí)法水平的提高。保障整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作的順利開展。
(二)必須處理好法律效果與社會效果的關系
在審判與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關的行政案件中，要妥善處理法律效果和社會效果的關系，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。廣大行政審判干部既要堅持合法性審查原則，又要站在講政治的高度，從有利于整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序出發(fā)，對行政案件依法妥善處理，防止裁判產生不良后果。要注意把握法律的精神實質，防止片面地、機械地理解和適用法律，或者簡單地就案辦案和孤立辦案，決不能放縱危害市場經(jīng)濟秩序的違法行為和違法分子。
要將依法辦案與擴大辦案的社會效果結合起來。要尋求適當?shù)臅r機，選擇那些判決結果是維持合法行政行為的大要案和具有教育意義的典型案件，公開宣判，通過媒體公開宣傳和曝光，既為整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序營造強大的輿論聲勢，震懾違法分子，又以案說法，開展法制宣傳教育，提高行政機關依法行政和廣大經(jīng)營者遵守法律的自覺性，推動市場經(jīng)濟法制建設。對于撤銷或者變更被訴行政行為的案件，在宣傳報道上要慎重，要講究方式和注意分寸，避免對整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序產生負面影響。在裁判文書中要強化說理，講清違法行為的性質和危害性，增強裁判文書的警示和教育作用。對行政執(zhí)法中的典型問題，可以適當?shù)姆绞郊皶r提出司法建議，擴大辦案效果，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。
(三)必須處理好公正與效率的關系
司法公正是審判工作的本質屬性，是人民法院行政審判工作參與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的立足點和特有方式。人民法院務必緊緊把握司法公正這一主題，站在法律和公正的立場上，對于整頓規(guī)范中發(fā)生的行政訴訟，以合法性審查為中心，把好案件的事實關、證據(jù)關、程序關和適用法律關，依法受理和公正裁判，確保辦案質量，使每一個案件都符合法律的要求，經(jīng)得起歷史的檢驗。
公正與效率不可偏廢，遲到的公正不是公正。特別是，在審理與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關的行政案件中，提高辦案效率對于配合專項整治活動、加大執(zhí)法力度和營造嚴懲違法分子的法律聲勢，都具有更為突出的意義。對于與整頓規(guī)范市場秩序有關的行政案件，人民法院應當快受理、快審理、快結案和快執(zhí)行。對于與整頓規(guī)范市場秩序有關的非訴行政案件，要抓緊審查，及時執(zhí)行。
(四)必須處理好行政審判的全面開展與重點突破的關系
近年來行政審判有了長足的發(fā)展。行政案件不但數(shù)量穩(wěn)步增長，類型結構也有明顯變化。特別是，在行政案件已拓展到五十多種、幾乎覆蓋所有行政管理領域的同時，經(jīng)濟行政案件日趨增加。而且，加入世貿組織以后，各種新類型案件將會不斷出現(xiàn)，對經(jīng)濟行政案件的審判將有更高的要求。經(jīng)濟行政案件的日益增多表明，行政審判對經(jīng)濟關系的調節(jié)力度越來越大。這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求和趨勢，也是推動市場經(jīng)濟法制化的必由之路。我們應當認清形勢，抓住機遇．在經(jīng)濟行政案件的審判上有較大的作為，逐步實現(xiàn)行政審判工作重心的轉移。當前的整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，為加強經(jīng)濟行政案件的審判提供了一個契機，我們要抓住這個機遇，在全面搞好行政審判工作的同時，開創(chuàng)經(jīng)濟行政審判工作的新局面。
(五)必須妥善處理搞好審判與提高自身素質的關系
努力提高廣大行政審判干部的政治業(yè)務素質和執(zhí)法水平，是搞好行政審判工作的重要保障，也是確保行政審判在整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中充分發(fā)揮職能作用的重要基礎。行政審判具有很多特殊性，對審判人員具有更高的要求。行政審判人員擔負著監(jiān)督行政機關和行政機關工作人員依法行政的職責，這就要求廣大行政審判干部具有良好的政治品格和職業(yè)道德素養(yǎng)；在行政審判中，經(jīng)常遇到認定和審查不同層級的法律規(guī)范之間的沖突，有時還需要按照法律基本原則審查法律規(guī)范能否適用，這就要求廣大行政審判人員具有更加堅實的法學理論功底；行政審判涉及的法律法規(guī)面廣量大，變動頻繁，情況復雜，專業(yè)性強，學習和掌握起來難度較大，這就要求廣大行政審判人員必須常抓不懈地學習研究和更新知識。為適應新的形勢和任務的要求，我們既要加強業(yè)務培訓，更要增強學習和研究的自覺性，營造一種學習和鉆研的良好氛圍，不遺余力地提高業(yè)務素質和審判水平，努力造就一支高素質的審判隊伍。
這次培訓班既是貫徹落實中央關于整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序決定的具體步驟，又是加強經(jīng)濟行政案件審判工作、提高審判水平的重要舉措。希望同志們珍惜這次難得的培訓機會，認真學習，加強研討，圓滿完成學習任務。最后，預祝同志們學有所得，生活愉快，身體健康!
