發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2002年10月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2002年10月25日
效力級別司法文件
更新執(zhí)行觀念推進執(zhí)行改革--在福建省法院執(zhí)行權分權運行機制改革現(xiàn)場會上的講話最高人民法院執(zhí)行工作辦公室副主任葛行軍2002年10月25日
近幾年來，福建省法院執(zhí)行工作很有成效，執(zhí)行工作管理體制、執(zhí)行機構、執(zhí)行分權運行機制和執(zhí)行方法方式等四個層面的改革取得很大成績。福建省高級人民法院今天又在這里召開全省法院執(zhí)行權分權運行機制改革現(xiàn)場會，我代表最高法院執(zhí)行辦對會議的成功召開表示祝賀！
這次會議在全國各級法院開展執(zhí)行隊伍教育整頓專項活動中召開，具有十分重要的意義：第一，這次會議對執(zhí)行改革的核心任務，也就是對建立健全執(zhí)行權監(jiān)督制約的分權運行機制進行了具有意義的探索，會議推廣的四個基層法院的改革經(jīng)驗，具有積極的示范作用。第二，這次會議推廣的執(zhí)行權分權運行的經(jīng)驗都是與強化執(zhí)行隊伍建設緊密聯(lián)系，因而對于執(zhí)行隊伍整頓向深層次發(fā)展，無疑地具有推進作用。第三，這次會議探索執(zhí)行權分權運行機制與執(zhí)行機構改革同步進行，對深化執(zhí)行工作改革具有積極的指導作用。第四，這次會議在福建省法院系統(tǒng)第一個成立執(zhí)行局的福安市法院召開，又是在全省第一個成立執(zhí)行局的寧德市中級法院轄區(qū)內(nèi)召開，對全省乃至全國各級法院的執(zhí)行機構改革必會產(chǎn)生積極的影響。這是福建省高級法院和寧德市兩級法院共同努力的結果。在此，我代表最高法院執(zhí)行辦對為此付出辛勤努力的福建省高級人民法院領導、執(zhí)行局領導以及全省的執(zhí)行干警表示崇高的敬意。
下面我談六個問題，這些意見是我個人的意見，不代表最高法院執(zhí)行辦，僅供你們參考。
一、 關于執(zhí)行隊伍教育整頓的問題
針對全國法院執(zhí)行隊伍的現(xiàn)狀，最高法院決定開展執(zhí)行隊伍教育整頓專項活動是非常有必要的。
第一，執(zhí)行隊伍工作崗位的特殊性。這個問題一直是最高法院領導關注的重要課題，其特殊性表現(xiàn)在：其一，執(zhí)行是人民法院司法工作的第一線，直接面對著社會錯綜復雜的人際關系，直接面對人民群眾。其二，執(zhí)行是人民法院追求公正與效率這個主題的最后一道防線。其三，執(zhí)行工作處在社會各種矛盾的旋渦之中，特別是大要案件的執(zhí)行。其四，執(zhí)行機構和執(zhí)行人員是處在現(xiàn)代商戰(zhàn)中商家必爭的制高點，我們每個人手里的權利都會成為爭奪的對象。其五，執(zhí)行干部是處在反腐敗的風口浪尖上，受社會各個方面監(jiān)督。最高法院沈德詠副院長在這次廣東檢查執(zhí)行隊伍教育整頓專項活動時說得很透徹：我們專項干部面對著“三高”：高難度、高誘惑、高風險，這是指執(zhí)行工作太難了，現(xiàn)在越來越被社會各界認識了；我們直接和當事人接觸，直接和錢物接觸，各種誘惑太多了；在高誘惑下，我們處在高風險的狀態(tài)。中國有的分析家分析各種職業(yè)中，執(zhí)行的職業(yè)是最具風險的職業(yè)，這是由其性質決定的。
第二，執(zhí)行隊伍的先天不足。這么艱巨的任務，這么重要的崗位，原來濫竽充數(shù)的人多。配備干部的時候，完全不具備執(zhí)行工作需要的干部派進來，業(yè)務素質高的干部又派不進來，各級法院都有將掃地的、開車的、做飯的、打字的送到執(zhí)行隊伍中來。這幾年來，有些好轉，但仍然存在這些問題，所以有人說我們這個隊伍是雜牌軍，先天不足。一支將近4萬人的隊伍，就是這樣的一種成分，去面對這樣的一個現(xiàn)實，怎么可能不出問題？！
第三，執(zhí)行亂的問題仍然存在。這些年執(zhí)行亂的問題特別嚴重，最高法院執(zhí)行辦就1998-1999年所受理案件的統(tǒng)計作過分析，這兩年受理案件共951件，其中反映執(zhí)行亂的問題，即消極執(zhí)行、違法執(zhí)行、阻礙執(zhí)行的686件，占72％，即2／3的案件反映我們執(zhí)行亂問題。
第四，執(zhí)行隊伍中違法違紀現(xiàn)象突出。盡管這些年有所緩解，但是依然十分嚴重，全國法院執(zhí)行干部違法違紀的占全國法院干部違法違紀的14．8％，這數(shù)目依然很驚人。尤其是在今年以來，屢屢出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象，有一個中級法院13位執(zhí)行干部被“兩規(guī)”、逮捕的9人，這樣的一種現(xiàn)實情況，不能不令人擔憂。
第五，暴力抗拒執(zhí)行問題突出。暴力抗拒執(zhí)行案件的原因是多方面的，但其中有一個重要因素，即執(zhí)行有瑕疵。有的同志講，如果執(zhí)行是很規(guī)范的，暴力抗法事件一般是可以避免的，因這些瑕疵引起暴力抗法事件是不應該的，這也可以反映出隊伍素質問題。
第六，當前法院隊伍的職業(yè)化建設的要求。最高法院提出這個任務并且專門召開了會議，那么，根據(jù)這個職業(yè)化隊伍的標準要求，我們的執(zhí)行隊伍是嚴重不適應的。
第七，現(xiàn)在社會上的監(jiān)督力度加大。最高法院肖揚院長曾經(jīng)語重心長地對我們的這些干部講，現(xiàn)在對我們法院工作特別是執(zhí)行工作監(jiān)督力度越來越大，監(jiān)督的渠道越來越多，監(jiān)督的工作越來越細。我們還聽到一種反映說，有的地方檢察機關布置任務時就明確指出，要將法院經(jīng)濟庭和執(zhí)行庭作為監(jiān)督的重點，這對我們來說是個警示，也是個很好的教育。
第八，社會的批評。社會各方面對執(zhí)行工作的批評之聲不絕于耳，每次人大會上對執(zhí)行工作執(zhí)行干部的批評呼聲最高。
以上的八個方面因素決定了我們的執(zhí)行隊伍要從嚴整治。整頓隊伍是對我們每個成員的愛護。否則的話，繼續(xù)下去，我們都要深受其害。正是基于這樣的考慮，最高法院在今年四月份的一次黨組擴大會上，肖揚院長指示要執(zhí)行辦把隊伍的建設工作抓好。此后，首先在山西太原搞了一次執(zhí)行隊伍建設的調研活動，沈德詠副院長作了重要講話；之后就召開了成都的執(zhí)行隊伍建設工作會議，接著，又召開了全國法院加強執(zhí)行工作的電視電話會議，就執(zhí)行隊伍的教育整頓再次作了動員部署。說明最高法院高度地重視執(zhí)行隊伍的建設。福建省高級法院黨組在地方黨委的領導下，經(jīng)過各方努力，應當說在前期開展的執(zhí)行隊伍教育整頓工作中，取得了可喜的成果；在現(xiàn)有的基礎上，再深入地發(fā)展，必能鞏固成果。
這次教育整頓的意義在于：首先是改變了執(zhí)行隊伍的形象。最初我們還擔心對執(zhí)行隊伍進行教育整頓會授人以柄，會產(chǎn)生一些負面影響，現(xiàn)在看來反響很好，方方面面對我們都很肯定，人民群眾是通情達理的，新聞媒體也是能夠理解的，已形成正面報道的態(tài)勢。其次是對法院執(zhí)行隊伍建設起到重要的推動作用。我們上午參觀了福安法院，我們看到一種希望，如果全國法院特別是基層法院都能像福安法院的建設水平，法院職業(yè)化建設就能夠很好地完成任務。現(xiàn)在，職業(yè)化隊伍建設的口號提出來了，差距卻很遠，任務艱巨，不是一朝一夕能完成的，但也用不著很長時間，我們會建設成一支政治堅定，業(yè)務精通，訓練有素，執(zhí)法文明，人民信賴的一支執(zhí)行隊伍。
二、 關于執(zhí)行工作改革問題
根據(jù)中央11號文件精神和最高法院黨組的要求，經(jīng)過肖揚院長的充分肯定和沈德詠副院長大力倡導和推進，特別是經(jīng)過2000年11月份廣州會議的部署，經(jīng)過兩年多來的艱苦奮斗，各級法院經(jīng)過大膽探索，執(zhí)行工作改革取得了可喜成果，特別是在四個層面的改革，各級法院都贊成，也采取了有力舉措，“公正效率”主題也得到了很好的貫徹。在改革的過程中，工作效率也得到提高。上午聽到建甌市法院在執(zhí)行改革的過程中，案件執(zhí)結率達到70％即是證明，應該說百分之七八十的執(zhí)結率是個很高的水平。
執(zhí)行工作的四個層面的改革，首先是體制的改革。按照中央11號文件的精神要求，在高級法院轄區(qū)內(nèi)對執(zhí)行工作實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一協(xié)調，實際上就是統(tǒng)一領導?，F(xiàn)在創(chuàng)造性的做法就是提級執(zhí)行、指定執(zhí)行、共同執(zhí)行，也有的管人管案，應當說這是抵御地方保護主義和部門保護主義有效的措施。這也是我們這次改革的重大突破。中央11號文件有“改進管理體制”的要求，這一尚方寶劍給我們一個有力支持。執(zhí)行管理體制改革是改革的根本。我們面對的高難度、高誘惑、高風險，不進行體制改革是很難奏效的。解決地方保護主義、部門保護主義和少數(shù)地方黨政領導人以言代法、以權壓法等問題必須進行執(zhí)行體制改革。第二項改革就是機構改革。機構改革就是普遍成立執(zhí)行局。執(zhí)行局作為執(zhí)行體制改革的載體，也作為執(zhí)行權運行機制的載體，是我們改革的重點。我們還要作進一步的改革探索工作。第三項是執(zhí)行權運行機制改革。這有個過程，對執(zhí)行權集于執(zhí)行員一身是普遍否定的，這是共識。怎么個改法怎么個分權有個過程，最早的在推廣黑龍江的模式之前，推廣了吉林中院的模式，執(zhí)行分三權，即執(zhí)行命令權、執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁判權。當時考慮到參照外國經(jīng)驗，有執(zhí)行命令權，但后來考慮中國的國情就變成執(zhí)行二權，只剩下執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁判權。今年以來，以黑龍江省高級人民法院為代表，又出現(xiàn)了新三權，即執(zhí)行實施權、執(zhí)行裁判權和執(zhí)行監(jiān)督權，執(zhí)行監(jiān)督這個環(huán)節(jié)比較薄弱，黑龍江的分權考慮橫向看環(huán)節(jié)，縱向看層次，加強執(zhí)行監(jiān)督。執(zhí)行中監(jiān)督要形成程序，這方面還很薄弱還沒作好工作。肖揚院長也曾對我說過，執(zhí)行辦應該研究一下執(zhí)行工作怎么監(jiān)督。當時肖院長提出的是廣義監(jiān)督，也包括狹義監(jiān)督，就是程序上的監(jiān)督。福建現(xiàn)在正在研究機構的設置，權力的分解，有的是按機構來分解，人多機構多，按機構分權；還有按職務分解，這是一種模式，特別是對人少的地方法院這是一種有效的模式。總之，改革的核心任務就是健全執(zhí)行權的分權運行監(jiān)督機制。第四項是執(zhí)行方式方法的改革。這方面大家探索的比較多，結合外國的立法例，結合本國國情，我們創(chuàng)造出當事人調查財產(chǎn)制度、審計執(zhí)行制度、懸賞舉報制度、以物抵債制度、執(zhí)行和解制度、強制管理和制發(fā)債權評證等等，這些執(zhí)行方式方法都具有實踐性，也是前三項改革所具有的手段，方式方法沒有改革，前三項的改革也是很難落實的。總之，執(zhí)行工作改革中，體制改革是根本，機構改革是重點，權利運行改革是核心，執(zhí)行方式方法改革是手段，這樣通盤考慮改革，前景看好，形勢喜人。
當前存在的問題，一是發(fā)展不平衡，有的地方還有死角；二是改革的做法不同，很難統(tǒng)一，也允許有暫時的不同；三是四個層面改革的內(nèi)部聯(lián)系不夠緊密。我們這次看到福安法院和建甌法院機構的改革和權力運行的改革結合起來搞較好。但執(zhí)行方式方法和體制改革這兩方面也需要再作工作，再作努力?？偟膩碚f，改革的形勢很好，工作任務艱巨，我們執(zhí)行辦也要把這項任務抓緊完成，盡快地形成一個指導性文件下發(fā)。
三、 關于更新執(zhí)行理念的問題
2000年6月以來，沈德詠副院長就提出了更新執(zhí)行理念問題，最高法院執(zhí)行辦按照全國法院執(zhí)行的經(jīng)驗及沈副院長的要求，我們積極推進執(zhí)行理念更新。回頭看來，我們是在一步步地更新理念，概括起來有八個方面。
第一個觀念是“執(zhí)行工作的出路在于改革”。雖然執(zhí)行工作改革早已在進行，但沒有上升到這個高度上認識。因為當時我們面對的是貫徹中央11號文件精神，集中解決執(zhí)行難問題，這在當時是必要的，也是正確的。近幾年來，改革這個觀念逐步深化。肖揚院長2001年新年獻辭時，有一篇題為《公正與效率一新世紀人民法院工作主題》的文章，里面對執(zhí)行工作改革給予充分的肯定。我們?nèi)ν菩畜w制改革，這是觀念的變化，如果不增強這種改革的意識，后期改革就跟不上，甚至會停滯不前。應該說，這兩年的執(zhí)行改革是很有成效的，改革的認識逐步深入人心，改革成效已獲得社會好評。像壽寧縣法院執(zhí)行機構改革在社會民意測評中，1000人投票有926人贊成，執(zhí)行機構在地方上獲如此好的評價效果是跟改革有關系的，這是一個觀念更新的結果。
第二個觀念是“解決粗放式的執(zhí)行方式問題”。粗放式的執(zhí)行主要表現(xiàn)是“大會戰(zhàn)”、“零點行動”、“假日行動”、“執(zhí)行風暴”等等，媒體宣傳很多。我們很多領導看了不高興，李國光副院長看了以后就提出：怎么能這樣執(zhí)行呢？當時北京法院的執(zhí)行干部帶著鋼盔，穿著迷彩服，坐著警車，滿街轟轟烈烈地搞，李副院長當時就把北京高級法院分管執(zhí)行的院長叫到辦公室指令糾正這些做法。當時這種情況很難被認識，認為這種做法是對的，當時的理念是不允許批評的，大家辛苦一番，怎么還受到批評？后來，沈副院長在廣州會議提出改變粗放式執(zhí)行方式的觀念，大家理解了。
第三個觀念是“解決執(zhí)行亂的問題”。執(zhí)行亂的問題也是不宜提的，一來怕引來各種非議，本來我們就是雜牌軍，提出來不就向大家承認了嘛？所以在2000年的廣州會議上有15位媒體記者，我們要求他們做正面報道。執(zhí)行亂的問題不能不在會議上提，但是這個問題對外不能講，我們算是“關門教子”，對外千萬不能講，后來就沒有在報上宣揚執(zhí)行亂的問題，這也是一個過程?，F(xiàn)在最高法院開展執(zhí)行隊伍教育整頓專項活動，解決執(zhí)行亂的問題公開進行，這樣的教育整頓反而較好，沒有人給我們法院抹黑。這是一個觀念問題，當時上海高級法院就提出來“整治執(zhí)行亂”，遏制“執(zhí)行亂”。說明這個觀念是有實踐基礎的。
第四個觀念是“以當事人主義重塑執(zhí)行程序”。這個話是德詠副院長在廣州會議上講的，是針對超職權主義提出來的。我們前面講的粗放式的執(zhí)行往往是超法律規(guī)定的，我們現(xiàn)在強調當事人主義，按照權利本位的意識來考慮，按照當事人意思自治的原則，執(zhí)行程序的每一個重要程序的啟動都要由當事人申請，我們執(zhí)行活動應當讓當事人知道，當事人有知情權，應該告訴當事人，當事人對每次執(zhí)行有異議的，應該允許提出異議，而且我們要重視異議，不能不理睬，我們對當事人的和解以及對當事人的其他權力主張都得支持，這是原本意義上的當事人主義。沒有純粹的絕對的當事人主義。我們說要用當事人主義重塑執(zhí)行程序，也不是說不可以有職權主義。職權主義要有，但不可搞超職權主義，當事人主義更要有，我們要重新考慮當事人權利本位的問題，加強權利本位的意識。剛才我聽了廈門開元區(qū)法院代表的發(fā)言，我看也是很好的。大家都能夠在實踐中達成共識。
第五個觀念是“夯實執(zhí)行理論基礎”。這是在實踐中提出來的，也是沈德詠副院長在廣州會議上提出要求的。針對實踐中執(zhí)行工作的歷史時間太短，理論研究很淺，執(zhí)行理論指導滯后問題，廣州會議按照沈副院長的要求，動員全國法院進行理論研究，我們已經(jīng)在《人民司法》上登出文章，起到示范作用，并且在新疆召開了全國法院執(zhí)行理論研討會，并選用了182篇論文，也要求執(zhí)行干部要走精英之路，這些都是觀念的改變，也促使執(zhí)行干部能注重學習，促進一些執(zhí)行人員寫出一些好的文章，學習理論已經(jīng)在執(zhí)行隊伍中形成風氣，這也是得益于“夯實執(zhí)行理論基礎”新的理念的出現(xiàn)。
第六個觀念是“追求程序公正的獨立正義價值”。這個觀念的提出，一開始不被重視，但是這個問題非常重要，這是根據(jù)我們過去存在的問題提出來的。一個問題是司法價值的追求，我們執(zhí)行工作的司法價值追求是維護國家法律的統(tǒng)一性，維護國家法律的尊嚴，這是法制統(tǒng)一的原則，是我們從事司法工作的追求，我們不能以辦個案實現(xiàn)當事人債權作為我們執(zhí)法目標，這是原則性問題。再一個是當事人地位平等的問題，一提這個問題，很多同志也不理解，因為相當一部分執(zhí)行人員認為債權人、債務人法律地位不平等，其對債務人“冷、硬、橫”便是這種心理因素造成的。債權人和債務人在商場上沖沖殺殺，最后形成了債權債務關系，而一些債務的形成，原因可能還是因為債權人違約或違規(guī)造成的，那么，他們得到了確定權利義務的生效文書來申請執(zhí)行時，對我們來說，他們的地位是平等的，我們沒有理由說，債權人就應當受我們熱情對待，而債務人就應當受冷淡對待，沒有這樣的法律規(guī)定。誰是債權人誰是債務人對我們法院來說并不重要，重要的是我們要嚴肅執(zhí)法，通過法律手段實現(xiàn)債權，債權實現(xiàn)不了也不是我們的責任。這個觀念一提出來，一些同志是很難接受的。我們被錯誤地批評“打法律白條”、“空調審判”。廣州會議上就提出過，在很多媒體上也提出過，不能因法院執(zhí)行不了債權，執(zhí)行不到財產(chǎn)，就說法院是“打法律白條”，但是，依然還有人這樣說，并不斷地見諸于報端。那么，這個問題也是經(jīng)過一段很長的時間才被認識的，后來就逐漸確立了執(zhí)行程序公正的提法。我們的執(zhí)行行為應當是法定的行為，法律要求你做的，你都應該做到，不要求你做的，就是法無授權你不要去做。所以，沈副院長在2001年浙江的一次會議上說到，如果我們的執(zhí)行行為都是合法的了，我們的每一步都做到了，即使一分錢也沒有執(zhí)行到，我們的工作也是正確的。這次在全國法院執(zhí)行工作電視電話會議上，沈副院長在講話中又強調了這一觀點。
第七個觀念是“要從當事人經(jīng)商的風險中解脫出來”。如何解脫，我們有一個重大的舉措，就是制發(fā)債權憑證，制發(fā)債權憑證是在改革的深入發(fā)展、理念的不斷更新中，找到的一條出路。我們曾經(jīng)將一些中止執(zhí)行的案件，按結案來計算，算出笑話來，結案率達到百分之九十幾，有的地方達到105％，這就神奇了。后來發(fā)現(xiàn)，我們不要背這個風險，因為中止執(zhí)行的案件客觀上并不是執(zhí)結的案件，這個包裹仍然由法院背著，當事人經(jīng)商風險的苦果由法院來吞著，我們在這兒忍受著痛苦。根據(jù)外國和境外的立法例以及地方法院的實踐經(jīng)驗，我們推廣了債權憑證的經(jīng)驗，經(jīng)驗推廣后，全國很多地方都實施了，效果很好。寧德市的兩級法院都搞得不錯，福安法院原來中止執(zhí)行有200多件，現(xiàn)在只有3件，189件發(fā)了債權憑證，效果非常好，風險由當事人自己承擔起來。債權憑證問題一開始也受到社會各界的批評，肖揚院長很重視，沈德詠副院長也與我們講過，要組織文章正面宣傳一次。今年5月9日，大家注意到有兩篇重要文章，一篇是《法制日報》的頭版頭條題目是《法院改革中的一個亮點--制發(fā)債權憑證》，還有一篇文章是浙江高院童兆洪副院長寫的關于債權憑證的經(jīng)驗介紹文章登在《人民法院報》上。在這之后，這方面的批評聲音就越來越少。今年4月，我隨沈德詠副院長向中央書記處書記、中央政法委書記羅干同志匯報一個案子。當時，羅干同志提出，怎么北京法院執(zhí)行當中還給當事人打白條？當場我介紹了債權憑證是在什么背景下發(fā)的，發(fā)債權憑證的條件是什么，它的好處是什么，當前還應當如何完善，以及立法例的內(nèi)容，羅干同志說，這個做法挺好的，你們寫出來，等有機會給中央領導看一下，后來我們寫了報告給羅干同志?，F(xiàn)在對我們發(fā)債權憑證的做法理解的多了。債權憑證，上級領導和基層群眾以及法院的實踐都是認可的，在強制執(zhí)行法草案中我們已經(jīng)把它列進去了，最近要搞司法解釋把它確定下來，這個做法不會廢除，也不會停止下來，應當肯定下來，要通過立法和司法解釋把它固定下來，這就是要把當事人經(jīng)商的風險回歸到當事人身上，法院不要再承擔當事人的經(jīng)商風險。
第八個觀念是“不要再提執(zhí)行難的問題”。這個問題是2001年初的全國法院院長會議上，祝銘山副院長提出來的。他說，他出訪時與外國的大法官交談，問對方有無生效的法律文書執(zhí)行難的問題，那位大法官說有，執(zhí)結率也不過百分之三四十，并不能完全執(zhí)行，但沒有當事人批評法院的。在西方國家法院因為當事人的債權不能實現(xiàn)，提出法院“空調白判”的批評是不可思議的。祝副院長說，人家老牌的資本主義國家執(zhí)結率都很低，也沒有受批評，也沒有喊執(zhí)行難，所以不要再提執(zhí)行難，就是從這個意義上講，《人民法院報》也就很少再提了，其他一些媒體偶爾還會出現(xiàn)。我們過去說的原本意義上的執(zhí)行難，應當說是基本解決了，1999年最高法院向中央寫的報告提到的執(zhí)行難，主要講四難，即被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，執(zhí)行的財產(chǎn)難動。當時難的表現(xiàn)是什么，我經(jīng)常接到這樣的電話，就是我們的法院干部執(zhí)行在路上，因被當事人報案是搶劫，公安機關前堵后追，執(zhí)行財產(chǎn)就動不了了。還有一種形式，就是財產(chǎn)要過戶，找行政機關也過不了戶，執(zhí)行財產(chǎn)難動，想到銀行劃款也劃不動，大家叫苦不迭。后來經(jīng)過努力，特別是貫徹中央11號文件精神以后，這些問題基本解決了，現(xiàn)在地方有的案子仍然存在被執(zhí)行人難找，這是由市場經(jīng)濟條件決定的，資源的配置矛盾和地域經(jīng)濟差別，決定了人員的流動性很大，很多人在外仍不在意，還仍然覺得執(zhí)行難?，F(xiàn)在大家講的執(zhí)行難，主要是三難：一是地方和部門保護主義。地方和保護主義這個問題，我們法院自己是不可能解決的，現(xiàn)在的地方保護主義的存在也有它的客觀性、必然性、歷史性，由于現(xiàn)在處在市場經(jīng)濟的初級階段，資源配置的供需矛盾突出，一些地方本能地不可能不采取封閉性地方格局性的經(jīng)濟，官員要為官一任造福一方，又要政績，這樣地方保護主義就難免。解決地方保護主義問題，光靠法院是解決不了的。至于部門保護主義，是基于一個部門的利益，我們也很難解決。這里我講一件事，行政機關正在制訂一部行政強制措施法，原計劃于今年8月出臺，也是因為其中涉及一些問題，可能加大部門保護主義，立法機關就感覺到還需要再考慮。部門保護主義的頑固存在是執(zhí)行工作的嚴重障礙。二是我國人治理念深厚，一些地方領導人以權壓法，以言代法，濫用權力干預司法的問題突出。這是中央11號文件中的話，但是這個問題更不是靠法院可以解決的。人類的歷史過程中，官本位的意識很強，在少數(shù)領導人那里，只要是在他的一畝三分地里，他一把手就是法，這個權力干預本不是執(zhí)行難，這個責任由法院來承擔是不公平的。三是群眾的法制觀念淡薄，動輒對抗執(zhí)行，甚至暴力抗拒執(zhí)行。這種暴力抗法不獨對執(zhí)行工作，對于國家公權的對抗，是一個普遍現(xiàn)象，也是靠法院一家難以解決的。從這個意義上講，不要再提執(zhí)行難。但作為廣義上的執(zhí)行難又客觀存在，我在去年《人民司法》第五期刊出《“執(zhí)行難”新議》一文中已提到這個問題。那么，這個理念的變化，我們應當是可以接受的。沈德詠副院長也講，我們法院自己撿了破帽子，戴在頭上就摘不掉了，這個執(zhí)行難如果單指法院責任，我們就摘不下這個帽子，是不是有點不公平呢？
上面我講的這些，就是一個觀念不斷更新的過程，理論不斷深化的過程，這也符合實踐論的哲學觀點。當前我們還有一些形而上學的觀點應當改變。我們強調不搞粗放式的執(zhí)行，并不等于放棄強制執(zhí)行的手段。我們不提倡搞大會戰(zhàn)，不是對過去大會戰(zhàn)的否定。中央11號文件下來之后按照當時的背景和條件，只能搞大會戰(zhàn)這種形式，這是傳統(tǒng)的思維方式?jīng)Q定的，當時那樣做也是合情合理的，也得到社會認同。后根據(jù)我們認識的發(fā)展，才提出應當停止。我們說不搞“零點行動”和“假日行動”，也不是說不能在這些時間內(nèi)實施司法拘留、拘傳和送達手段，你可以在晚上搞司法拘留、拘傳，就是將來立法上規(guī)定夜間、節(jié)假日、婚喪嫁娶日不得執(zhí)行，也還要看有“但書”的規(guī)定，即經(jīng)過執(zhí)行法官同意除外。當然，立法上可能表述為經(jīng)過院長批準的也可以了，臺灣強制執(zhí)行法第55條就規(guī)定在禁止執(zhí)行的時間里，經(jīng)執(zhí)行法官許可的可以采取強制措施，查封執(zhí)行在晚上和節(jié)假日也可以，但通常情況下是不可以的，這是一個原則規(guī)定。我們強調的是不搞“零點行動”，有的“零點行動”是把債權人拉一車，連夜去一個個債務人家敲門，轟轟烈烈地擾民，又破壞許多人的休息權，這是不允許的，但不是說，被執(zhí)行人好長時間沒有找到，發(fā)現(xiàn)其回來了，不敢去司法拘留他，不敢去制裁他，不是這種要求，經(jīng)過批準是可以的，認識上不要有片面性。再比如說，我們強調推進改革，不要搞一刀切，要根據(jù)不同的情況，允許有先后，允許有差別，也允許有多種形式，寧德市的執(zhí)行權分權運行的四種形式也允許，西藏有的地方整個法院才十來人，怎么成立執(zhí)行局？這方面要堅持從實際出發(fā)，實事求是。
我們強調程序公正，并不等于說對當事人可以冷落，說程序上我都走完了，我沒有錯了，因此對當事人便漠不關心，不熱情，不是這樣要求的。壽寧法院發(fā)債權文書后，還搞聯(lián)動調查被執(zhí)行人的財產(chǎn)，并不是債權文書發(fā)了，我就不管了，同志們還是很負責的。這是現(xiàn)在積極的探索，現(xiàn)階段我們考慮到群眾認同程度這樣做可以，但從長久考慮，當事人拿到債權憑證，自己去了解被執(zhí)行人的情況。我們完成了一個程序，就可以對案件不再負責了。我們手里有權力，要時刻為當事人著想，要把當事人的利益放在心上。山西平窯古城縣衙門口有一副對聯(lián)，上聯(lián)叫“吃百姓之飯，穿百姓之衣，莫道百姓可欺，自己也是百姓”，這種平等思想，為百姓服務思想，不是強調官本位；下聯(lián)講“得一官不榮，失一官不辱，勿說一官無用，地方全靠一官”。我們的執(zhí)行官是非常重要的，我們完成一個程序并不等于對當事人就應該冷落，地方上執(zhí)行當事人的合法權益全靠執(zhí)行法官去維護。我們強調不再提執(zhí)行難，并不等于說我們已經(jīng)排除了執(zhí)行難的障礙。全國人大常委會對 刑法第313條的解釋就是經(jīng)過各方努力的結果，我們還要與公安機關、檢察機關聯(lián)系會簽文件。上次開電視電話會，沈德詠副院長講四川省已形成草稿準備會簽，就是要解決這些問題。地方保護主義、部門保護主義、以權壓法和暴力拒執(zhí)的問題，我們在抓緊解決。我們也想抓典型。因為抓準了追究刑事責任的典型轟動性會很大。英國的法律規(guī)定，生效的法律文書作出后，法院發(fā)出執(zhí)行命令，由債權人持此執(zhí)行命令去找債務人，債務人就必須履行義務，如果不履行義務，將信息反饋給法官，法官就要找債務人說明情況，如果債務人沒有說明不還債的理由，法官就立即以藐視法庭罪追究其刑事責任，這是很嚴厲的，但據(jù)一名英國律師說，英國20年來，像這種情況判刑的他知道只有2例，2例就足夠起到威懾作用，我們現(xiàn)在要解決很多難題就要抓典型。
四、 關于正確理解和把握 刑法第313條立法解釋的問題
這個問題，沈德詠副院長在全國法院執(zhí)行工作電視電話會議上講得很全面了。我想再說一點，我們對具體定罪把握的問題，執(zhí)行人員要首先掌握行為人是否構成犯罪，才能決定是否移送公安機關。應當按刑事犯罪四個構成要件，嚴格審核。一是主體的擴大，原來是執(zhí)行案件的當事人，不管你是什么人，誰拒不執(zhí)行，都可以構成拒執(zhí)罪的主體。立法解釋把協(xié)助執(zhí)行人列進來了，作為犯罪主體，這很重要。通常我們講主要是兩個方面的阻力大，一個是銀行，一個是行政部門（主要是房地產(chǎn)和車輛管理部門），這些部門現(xiàn)在成為拒執(zhí)罪主體了，這是他們想象不到的。原來在民訴法立法時，對銀行依第102條處理都不允許，得依第103條，僅僅只能罰款、提建議，司法拘留是不允許的，后來我們可以拘留了，現(xiàn)在不光可以采取民事強制手段，還可以追究刑事責任，這是一個很大的變化。這一點，我們要從嚴掌握，就是對協(xié)助執(zhí)行人，應當在送達書上標明，告之 刑法第313條的立法解釋，讓他懂得不協(xié)助執(zhí)行，就可構成拒執(zhí)罪行為。還有國家機關工作人員，如果和當事人串通一氣對抗執(zhí)行的，要以拒執(zhí)罪的共犯來處理，有些國家機關工作人員還不一定了解這個情況，執(zhí)行人員在必要時應當告訴他，這個告知，為我們今后的治其罪打下基礎。二是主觀上應有犯罪故意。過失的不構成犯罪，主觀上一定是故意的，動機可以不管了，不管是何動機，只要是故意拒執(zhí)的，就構成犯罪要件之一。三是犯罪客體侵犯的應是執(zhí)行的司法制度，對象應當是生效法律文書。當然，我們要掌握好生效文書的質量，一方面，我們是依據(jù)生效的法律文書，如果其確實有錯，我們要報院長，按審判監(jiān)督處理，你要不提意見可能就要搞錯，因為當事人往往就以實體錯誤為理由搞對抗執(zhí)行的。另一方面是執(zhí)行裁定書的問題， 刑法第313條的立法解釋將法院執(zhí)行機構在執(zhí)行程序中制作的裁定書也視為是犯罪的侵犯對象，說明我們這個裁定書本身也具有執(zhí)行力，因此要求執(zhí)行裁定書一定要保證質量?，F(xiàn)在的裁定書質量很差，很多都是語法不通。字跡潦草，很難讓人信服你司法公正。四是客觀上要有拒執(zhí)罪的行為，如果沒有故意行為或是行為過失，或者行為的情節(jié)輕微，或者行為與后果沒有因果關系，就構不成犯罪。以上這四個方面是構成犯罪必須同時具備的要件。執(zhí)行人員整理材料就要按照犯罪構成的四個要件要求，搞得扎實一些再移送，這是有利于使我們的工作做到實處。總的來說，貫徹 刑法第313條立法解釋，要敢于追究責任，不要讓法律武器派不上用場；但我們要慎用，不要濫用，要力求有理有力有序地進行。
五、 關于民事強制執(zhí)行法草案起草的有關問題
這個法律草案經(jīng)過最高法院起草小組3年多的工作，2000年12月24日已完成第一稿，以后又修改成征求意見稿，各高級法院已經(jīng)討論了，后修改成第三稿作為送審稿，最高法院審委會還沒有研究，全國人大法工委也提出意見，現(xiàn)在正在修改當中。同時，我們也在進行司法解釋起草工作，因為這個法的出臺要經(jīng)過一個很長的過程，我們現(xiàn)在急需的要先形成一個司法解釋，盡快把這個司法解釋搞出來。司法解釋出臺后，對執(zhí)行工作有法可依必是一個推進，至于送審稿當中涉及到有關法律制度的設定，我就不在這里說了，因為原來的征求意見的草案稿子中已經(jīng)有這些內(nèi)容了。
六、 關于清理積案的問題
我強調幾個問題，一是人大監(jiān)督的案件和最高法院督辦的案件，這些都是影響全局的案件，希望加大力度盡快處理，特別是全國人大代表監(jiān)督過問的案件，最高法院發(fā)到省院，省院又發(fā)到各中級法院、基層法院處理的，要抓緊處理。眼看又到來年3月份的全國人代會，最高法院希望人大代表過問的案件不要再提到會議上，現(xiàn)在不能完成的，一定要把影響案件處理的理由說清楚，讓人大代表心服口服，不要把這些案件再帶到會議上去。最高法院督辦的案件也是關系全局的事，也需要抓緊解決，我們對最高院督辦案件落實的情況要適時進行檢查。
二是關于發(fā)放執(zhí)行款物不要搞形式主義。有的地方法院要造勢，集中開會統(tǒng)一發(fā)放錢物，這樣影響不好，當事人經(jīng)常告狀，有的為了統(tǒng)一發(fā)放執(zhí)行款物，要把當事人的款存半年，當事人氣憤萬分，有苦難言，既到我那去告狀，還告訴我不要管，怕得罪執(zhí)行法院，其是敢怒不敢言。有一個當事人告訴我，他的2000萬元已執(zhí)行到法院帳戶上，但要等半年后才開債權發(fā)放會，造成損失太大。我們講這個形式主義是要不得的。
三是關于執(zhí)結率的問題。最高法院曾在一次會議上提出過，執(zhí)結率要達到75％，要建立一個良性循環(huán)的制度。后來就沒有提出這個要求，這種指標要求造成的負面影響很大，所以這兩年就再也沒有提，那怎么辦呢，執(zhí)結率可以作為法院內(nèi)部管理的指標水平，今后我們不會再提執(zhí)結率的這種硬性要求，有多少是多少，執(zhí)行標的有不確定性，這不是我們所能完成的指標，有的地方執(zhí)結率達到80％，未必工作就好，有的地方結案率只達到40％未必工作就不好，因為中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡。
四是暫緩執(zhí)行的問題。司法解釋已經(jīng)發(fā)下來了，要明確幾點：其一，暫緩執(zhí)行按照民訴法第212條的規(guī)定，是執(zhí)行程序當中的暫緩執(zhí)行，不是審判中也不是再審程序中。其二，這個暫緩執(zhí)行決定是由執(zhí)行機構來做，不是其他審判機構來做。其三，暫緩是對執(zhí)行措施的暫緩，而不是對生效法律文書的暫緩，生效法律文書如果有錯，中止執(zhí)行是用裁定，而暫緩則是用決定。在民事強制法草案當中，已去掉了中止執(zhí)行的規(guī)定，執(zhí)行程序是用暫緩執(zhí)行?，F(xiàn)在權力的分權運行和操作當中還得用中止執(zhí)行這一說，現(xiàn)在還可以先用著，但是發(fā)展趨勢和司法解釋廣泛運用后，這個問題就逐漸順暢了，希望我們共同努力。另外，關于中止執(zhí)行，現(xiàn)在對中止執(zhí)行的案件不要按結案來處理，要實事求是。
